盐城市人民检察院课题组^*

摘  要：食品、药品和环境安全是基本的民生问题，也是重要的公共安全和政治问题。依法打击食品药品和环境违法犯罪、维护公共安全是检察机关应尽的职责。本文对近三年江苏省盐城市检察机关办理的“食药环”案件进行实证分析研判，剖析此类案件的基本情况、特点及案件办理中存在主要问题，进而提出相应的治理建议，以期对案件办理提供参考。

关键词：食药环犯罪 实证分析 治理建议

一、“食药环”刑事犯罪基本情况

2015年1月至2017年12月，江苏省盐城市检察机关受理审查逮捕“食药环”案件54件112人，批准逮捕47件79人，不批准逮捕19件49人（其中事实不清不捕27人，无社会危险性不捕22人）；受理审查起诉“食药环”案件405件891人，提起公诉353件751人，不起诉6件11人（其中法定不诉1件2人，存疑不诉5件9人）。  

表1: 2015年1月至2017年12月“食药环”案件办理数据统计表

（一）案件数量整体呈逐年上升趋势。食品、药品类犯罪案件和环境资源类犯罪案件一直处于多发状态，增量明显。盐城市检察机关2015年对“食药环”案件提起公诉68件159人；2016年提起公诉129件245人，同比件数、人数分别增长了89.7%、54.1%；2017年提起公诉156件347人，同比件数、人数分别增长了20.9%、41.6%，案件数量呈逐年上升态势。

表2: 2015年1月至2017年12月“食药环”案件提起公诉数据统计表

（二）环资类案件数量占比较大。近三年环境资源类案件共提起公诉279件557人，占“食药环”案件提起公诉数量和人数的79.0%、74.2%。2015年提起公诉46件88人，占当年“食药环”案件提起公诉数量和人数的67.6%、55.3%。2016年提起公诉97件184人，占当年“食药环”案件提起公诉数量和人数的75.2%、75.1%。2017年提起公诉136件285人，占当年“食药环”案件提起公诉数量和人数的87.2%、82.1%。

图1:2015年至2017年“食药环”案件提起公诉案件数量对比图

（三）案件罪名和领域比较集中。危害食品安全类犯罪主要涉及罪名为生产、销售不符合安全标准的食品罪、生产、销售有毒有害食品罪等，多发于熟食制销领域，如在包子中添加含铝泡打粉、以工业用盐冒充食盐等。尤其以非法添加工业盐现象突出。危害药品安全类犯罪主要涉及罪名为生产、销售假药罪、生产、销售劣药罪、生产、销售伪劣产品罪、销售假冒注册商标的商品罪、生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪等。危害环境资源犯罪主要涉及罪名为环境污染罪、非法捕捞水产品罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪等，涉案的污染源主要是工业垃圾，工业垃圾多为加工产生的工业废弃电路线板等固体废物和有毒、危险废液、含金属污染物，且水体成污染环境重要犯罪对象，表现为单位或经营业主未按照环保要求处理加工过程中产生的含有严重超标的重金属的废水，直接向污水、雨水管网、外环境排放，或采用暗管、利用渗坑等方式排放。

（四）犯罪诱因多为利益驱使。此类犯罪涉案人员通过购买低价的食药原材料，添加国家明令禁止的甚至是有毒有害的非食品原材料压缩成本，为了获得利润制售假药、以污染和破坏环境为代价降低生产成本，以此追求回报收益。如建湖县院办理的朱某某等八人生产、销售不符合安全标准的食品案，朱某某、史某某、贾某某等八人，在其个体经营的早点店、小吃部、熟食店、包子铺制作包子时，为尽量压缩经营成本，超范围滥用国家明确禁止的含铝食品添加剂，其制作销售的包子经检验铝含量严重超标，不符合国家安全标准，足以造成严重食物中毒事故或者其他食源性疾病。

（五）犯罪手段趋向网络化。随着电子商务平台的发展，各个领域犯罪均呈现了一定的网络化特点，尤以药品领域犯罪网络化趋势明显，犯罪分子通过建立网站、微信群吸引客户，利用网络进行宣传，大肆进行假药、劣药销售，消费者上当受骗者众多。如盐都区院办理的李某某销售假药案，该案犯罪分子以QQ群发布消息，通过在淘宝注册的店铺销售或支付宝和银行卡直接打款销售，将所订货物使用中通、申通等物流公司发给买家，涉案人员遍及全国十多个城市。

二、“食药环”领域刑事犯罪案件办理中存在的主要问题

（一）案件发现方面的问题

一是由于犯罪行为本身存在天然的隐蔽性，主要集中在家庭小作坊和小型私营业主，经营模式偏向“低、小、散”，生产场所和犯罪手段较为隐蔽，犯罪行为难以被及时发现。如在沈某生产、销售有毒有害食品案中，其2013年开始使用熬制后的松香对生鹅进行脱毛加工，再将光鹅销售至多家饭店及菜市场零售，直至2015年5月才被执法机关查获。

二是网络、电子支付、快递物流等快速发展增加了发现难度。犯罪嫌疑人通过电话、网络销售，利用银行汇款进行资金交易，以快递寄送，犯罪行为更加难以被察觉。如在毛某某等人生产、销售假药案中，毛某某伙同妻子和女儿，利用电话联系业务，购买车库、机器设备以及租赁房屋作为客服电话接听地、假药储藏、包装、打封、快递包裹包装地，通过快递邮递将伪造的药物销售给其他的犯罪嫌疑人，再通过网络、面对面交易等形式销售给多名受害者。

三是行政执法和刑事司法衔接不畅，导致案源相对较少。司法实践中，食药环犯罪案件线索主要来源是群众举报、自行摸排发现，作为履行食药环行业事前审批、事中管理、事后处罚职能的行政执法机关移送案件数量相对较少，对“两法衔接”平台重视程度不足、案件信息录入不及时、不全面，制约了司法机关充分履行职能。如2017年盐城检察机关共建议行政执法机关移送“食药环”领域犯罪案件线索 37 件，最终公安机关立案侦查 27 件。

（二）证据收集方面的问题

1.取证难度大。一是食品药品领域犯罪呈现出产销分离、上下线及受害人分布广、数额认定方式复杂等诸多特点。购买人相互之间无任何关系，有些因无法确认真实身份而难以查证。如在毛某某等人销售假药案中，毛某某将假药卖给诸多下线，下线们再通过网络、实体店等卖给受害人，有的受害人无法查找，有的不愿意配合调查，导致相关事实难以查清。

二是环境污染犯罪案件犯罪嫌疑人多将污染源埋藏在废弃池塘、河边等不易发觉的地方，发现往往存在一定的滞后性，现场发现、查获的较少，导致执法部门难以在第一时间提取污染物的样本。对于固体污染案件，往往数量较多，须采用取样的方式确定污染物，而废弃物体积庞大，且分布不均匀，取样科学性难以保障。在水污染案件中，行为人通过持续性多点排放的方式将污染物直接排入水流，因水源的流动性，取证时难以对污染行为予以还原和固定。如在张某某等人倾倒化工废水案中，张某某等人先后多次倾倒，但由于排污持续时间长、次数多、地点散，最终仅能以案发当场查获废水数量认定。

2、鉴定检测难。一方面受鉴定对象制约。食品药品和环境犯罪案件涉及的鉴定物有相当部分易腐烂、易调换，环境犯罪案件特别是水源污染案件的鉴定对象容易流失，需要及时抽样检测。另一方面，受鉴定标准制约。现有的食品药品和环境安全国家标准相对较少，且近30％的标准制定于10年前，有的已经20年没有修改过。而新推出的标准多是推荐性标准，法律强制力不够。如食品犯罪案件中对工业盐的鉴定，亚硝酸盐是否属于严重超出标准限量等标准不明确，非法添加的工业盐是否足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的证明标准难以把握，很难得出明确结论。

（三）案件侦办方面的问题

“食药环”刑事犯罪涉及多个行业、多个领域，办案的专业性要求较高，当前专业化办案队伍对取证的方向、证据的收集固定等把握不够清晰，审查证据、引导侦查的能力还有所不足。特别是在环境污染案件的办理中，办案人员往往因为缺乏环保专业知识，对鉴定意见不进行实体审查、分析，导致无法合理解释办理过程中发现的矛盾之处。如在王某、乔某污染环境案中，嫌疑人存放污染物的原桶中未检出有毒物质，排污河流中的4个取样点仅1个检出有毒物质，无法认定该取样点的有毒物质系嫌疑人排放，侦查机关未进行实体审查，仍将该检测结果作为鉴定意见移送审查起诉。

（四）违法责任追究方面的问题

1、存在“以罚代刑”现象。食药环领域案件办理涉及食药监、卫生、工商、环保、质监等多个部门，各职能部门之间存在分工不清、信息交流不畅甚至推诿扯皮现象，一些单位或部门受自身利益驱动，往往进行“以罚代刑、降格处理”。还有个别行政监管部门和行政工作人员法律观念淡薄，对一些应移交司法机关的案件只做行政处罚，敷衍了事。

2、污染案件追偿难。盐城地区环境污染源案件中，不少是从发达地区转运来的工业垃圾，涉案人员往往经济能力较差，没有足够能力实现环境污染修复，最终形成政府买单的局面。

四、“食药环”领域刑事犯罪打防对策建议

（一）形成社会合力，加大打击力度

1、常态开展专项打击行动。行政机关、司法机关共同开展“食药环”案件专项打击行动，实现行政机关第一时间发现案情，公安机关第一时间介入侦查取证，检察机关第一时间介入引导侦查，审判机关迅速审理判决的良性循环，提升司法机关与行政机关之间打击犯罪的合力与效率。同时，对有该类犯罪前科的人员和单位要从严惩处，形成强大震慑，必要时判决禁止其在一定期限内从事相关行业。

2、加强社会治理风险研判。严格准入机制，规范市场行为，针对药品网络销售实行严格的实名登记制度，禁止无资质的企业和个人从事药品经营活动，净化药品生产和销售市场。加强社会风险研判，行政机关和司法机关常态化开展巡查检查，整合食药监管、质监、工商等有关行政部门现有信息，建立执法办案部门食品、药品、环境基础信息资源库，对小作坊、小餐饮、小企业实施严格的监管制度，加强食药环风险监测与评估，提前预警，防患于未然。

（二）完善鉴定制度，强化证据认定

1、完善鉴定制度。规范检验鉴定程序，明确检测标准，规定对关键物质的提取要通过拍照、同步录音录像等进行记录，加强对样品的送样、保存，防止因外部环境影响特性变化。

2、强化证据认定。推动建立统一的证据规格体系，对侦办“食药环”犯罪案件中普遍存在的边缘性犯罪标准及案件定性问题，公安、检察、法院、行政机关充分协商，达成统一认识，并以文件或联席会议纪要形式固定下来，解决意见分歧性问题。

3、修改入罪标准。一是针对生产、销售伪劣产品罪，建议适当降低入罪门槛，建立犯罪数额、情节严重性等多元化的立案追诉标准，取消单纯以犯罪数额作为入罪门槛的设置。二是针对滥伐、盗伐林木罪，建议统一入罪标准。因为根据2000年11月22日最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条、第六条规定，两罪都是以数量大小作为衡量是否构成犯罪的主要标准，但都是以数量区间的形式规定，实践中对数值区间的入罪标准出现不一致的情形。

（三）完善工作模式，提升办案质效

1、探索开展多元化办案模式。探索行政、民事、刑事多元化保护格局，重点探索开展公益诉讼调查，依托“两法衔接”平台，对“食药环”领域违法行为或事件，通过督促起诉、检察建议等手段，监督相关部门履行职责，维护社会公共利益。

2、建立完善办案工作机制。对有影响的重大案件，检察机关要适时介入行政机关的案件调查和公安机关的侦查工作，围绕证据调取的完整性、侦查活动的合法性、案件定性以及证据规格等方面，引导调查、侦查取证，夯实证据基础，在源头保证办案质量。强化办案监督工作机制，加强环境保护、食品药品安全领域“两法衔接”工作专项督查，适时建立移送案件备案监督机制，认真办理不移送、不立案以及有关违法违纪的举报、投诉；主动走访工商、质检、税务、烟草、国土、林业等行政执法机关及公安机关，查阅执法案卷、台账，对有案未移的及时监督行政执法机关移送，对公安机关有案未立的要及时监督立案侦查，对存在以罚代刑、降格处理或应当进一步侦查而未侦查等违法情形的，及时纠正，充分发挥检察建议、立案监督、纠正违法行为的工作职能。

3、积极推进队伍专业化建设。针对食药环安全犯罪存在的“种类多、知识广、更新快”特点，加强食品科学、药剂学、金融学方面的人才建设，强化培训实战，加深对专业知识、法律法规的掌握，提高执法办案、信息搜集、协调指导、规范执法等核心战斗力。检察机关应根据本地案发情况，建立相对固定的食药环案件专业办案小组，通过邀请行业专家作专题辅导、司法机关与行政执法机关互派人员挂职活动，提升检察人员办理食药环案件的能力水平。