——以沭阳县人民检察院案件监督管理实践为视角
刘兆东*
摘要 案件管理是司法实务和理论研究的热点问题，检察机关案件管理机制改革也始终争论不休。本文从检察机关案件管理发展历程出发，以沭阳县人民检察院的实践样本为切入点，剖析当前检察机关案件管理角色定位宏大与岗位素能不足冲突、司法办案权与司法管理权冲突、案件管理与司法效能冲突等困境，提出司法责任制改革背景下检察机关案管转型发展的思路建议，供决策者参考，以推动案件管理转型发展、提档升级。
关键词 检察机关 案件管理 困境 转型
案件管理机制改革是在遵循司法规律和检察工作规律的基础上，借鉴和运用扁平化管理、流程再造等现代管理理论，对检察管理事业进行的革新。然而，在基层实践中关于检察机关案件管理机制改革的必要性、实用性等争论始终没有尘埃落定。试以对检察机关案管转型发展进行若干思考。
一、检察机关案件管理的发展历程
（一）案件管理部门的设立背景
1.是规范司法行为的现实需要。在近年来全国发生的典型冤假错案中，检察机关也难咎其责，其主要是在案件质量控制方面出了问题。虽然检察机关在推进司法行为的标准化、规范化建设取得了较好成效，但在办案理念、方式、质量、效率、效果等与社会新期待还存在一定差距，案件管理跟不上形势发展，这就迫切需要检察机关构建系统化的案件监督管理体系，从“自我管理、分散管理”转向“专门管理、集中管理”。案件质量专门机构的成立及运行就迫切摆在了检察机关决策者面前。
2.是强化内部质量监管的应有之义。案件受理、审查逮捕、审查起诉等检察职能按照诉讼流程的顺序呈线性排列，与之对应的在检察长和检察委员会宏观管理下，形成条线归口管理和业务部门自主管理相结合、纵向管理和横向制约相结合的“双轨制”管理架构。但由于各环节性质、运作方式不同，内部监督往往流于形式，检察长和检察委员会的宏观统筹管理难以深入，检察机关需要更加科学高效的案件评价与监督模式，避免纵向管理存在真空而缺乏对检察工作的整体考量，浓厚的部门主义导致横向制约不足。基于此，高检院相继出台案件管理系列决策部署，强化案件质量的监管，结合司法体制改革，明确检察改革强化法律监督和强化自身监督两个重点。
（二）案件管理部门的职能定位
案件管理机构主要承担案件管理、监督、服务、参谋职能。管理职能在于对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、综合考评等；对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警和规范，以提高办案质量和效率；监督职能主要通过对办案程序和办案期限的跟踪、监控以及质量评查，预防和纠正违法办案情形发生；服务职能主要通过承担一定的与管理有关的事务性工作，保障办案活动高效运行，保障诉讼参与人的诉讼权利；参谋职能主要通过对案件管理中的相关信息进行统计分析，提出改进工作的意见和建议，发挥决策辅助作用。随着司法体制以及监察体制改革叠加推动，案管职能也在不断演变、调整与完善，甚至增加。
目前，江苏等地检察机关在全国率先推进基层院内设机构改革，主旨是配合司法责任制改革，弱化检察机关的行政特征，突显司法属性，主要方式是通过大幅压减内设机构实现扁平化管理。在这一轮机构精简改革中，案件管理部门的职能定位不仅没有减少，反而通过整合有所增加。
（三）机构建设与人员、设施配置
探索初期，全国各级检察院陆续以成立专门机构的方式，对案件管理模式进行改革，有的成立案件管理中心（处、科、室）等，有独立编制、人员；有的将案管职能纳入其他部门运作，没有另立案管机构，但案件管理模式还是按照高检院的文件精神进行相应改革。以沭阳县院为例，一是抓好机构建设。2008年3月成立案件监督管理科，专责案件管理职能，兼司检委办工作。二是强化队伍建设。选配10名专职案件管理人员，其中检察员2人，助理检察员4名，书记员4名，大部分具有刑检业务经验。三是加强基础设施建设。先后建成案件管理中心、远程视频审讯室、律师会见室、律师阅卷室、电子卷宗制作室、涉案财物保管室等专门用房，并整合升级为“一站式、全方位、零距离”检察为民服务中心，提供案件管理集约化服务。
（四）目前的地位与作用
在内设机构改革中，案管与法警、技术等相关部门整合为综合业务部，并居于核心地位。回顾发展历程，从初期实行案件集中统一受理、登记、转办、送达文书、录入统计案卡等“大内勤”方式，到集“监督、管理、服务、参谋”四位一体的“大案管”模式日臻成熟，其他各项具体职能由此衍生。现如今，案件管理机制改革获得了检察机关的普遍推广，尤其是在案件质量提升方面，得到了检察长等决策层面的高度认同，与检察机关有较多交流的律师等社会层面也对检察机关近年来的规范化运转成效普遍给予认可。
以沭阳县院为例。该院自成立案件管理中心以来，依托统一系统将流程监控节点涵盖案件受理、审查、结案以及送达全过程，对办案规范性、流程完整性、期限时效性和系统权限的确定性进行全程动态监管，有效防止办案时限、羁押期限超期等现象。该院创设“案管110”平台，将办案期限预警、案件信息填录、流程节点操作、案件质量评查、文书公开等问题动态反馈业务部门。2017年以来累计发布流程预警1578件次，无一件超期羁押案件、无一件无罪判决案件。
二、案管发展遇到的困境及分析
案件管理机构的成立和运作，为检察工作的提质增效发挥了巨大作用。但是，案件管理部门存在的必要性、实用性却屡遭争议，尤其是基层的司法办案人员有较为强烈的抵触情绪。案管发展面临的困境解决不好将极大影响其作用发挥，甚至面临与法院案件管理部门被取消的类似命运。
（一）角色定位宏大与岗位素能不足的困境
随着“大案管”模式逐步确立，案件管理职能不断膨胀，角色定位渐于宏大，但基层院在案件管理人员配置上往往多而不精。人员配备情况显然与案管部门的角色定位、保障司法办案的高质量的能力定位难以呼应，也必然导致案管部门在完成这些任务时力有不逮。同样，在参谋助手的职能履行上，案管部门开展常见问题、异样情况和数据统计分析的能力不足，服务领导科学决策和检察业务工作发展尚有大幅提升空间。此外，电子卷宗制作、送达等日常事务也牵扯案管人员的精力，导致不能聚焦主责、突出主业，精研细磨的功夫不深。流程监控易流于形式，一些常见多发屡犯的问题仍未能得到根本解决；案件质量评查查而不评，评而不用，用而不深。
（二）司法办案权与司法办案管理权的边界困境
司法办案权与司法办案管理权是司法机关内部性质定位与价值追求迥异的两种权力。前者指宪法规定的审判权、检察权等司法属性权力，它是司法官在诉讼程序中形成心证、认定事实并适用法律处理案件的活动；后者是司法机关内部有关部门对司法办案组织及人员、办案程序和案件质量等进行管理的权力，是以促进司法办案权有效运行为目的的带有司法特性的准行政权。两者作用领域、行使方式以及运行机制不同，承认并尊重两种权力的不同适用范围及相互区别，是保障司法活动有序性，实现司法公正与效率的基本条件。从司法办案权自身属性和现代司法活动固有特性来看，审判职能、检察职能及其相应的权力在现代司法制度设计中处于核心地位，其他职能及其权力都是附属或辅助性的。这也决定了司法办案管理的重点在程序，对于案件的实体审理和裁决不应介入和干预。司法办案管理的核心职权包括案件流程管理、案件质量审查和司法官业绩考核等，而不涉及案件实体处理。这也决定了司法办案管理的目标是促进司法办案权的合理运行，而不是“分享”司法办案权。学界与实务对于案件管理存在的司法行政化倾向批评不断，案件管理本身是个行政手段，如果对管理权的边界搞不清，稍有不慎就会影响检察官办案的独立性，引发责任争议，伤害司法公信。案管部门作为案件质量管理的主体，也缺少实践意义上的联动支撑机制。如在案件质量管理人员的选择和管理方式上，缺少专业的案件质量管理人才库和动态案件质量巡查制度。管理人员的组成有临时性和非专业性，管理的方式单一、片面，造成案件质量管理工作表面上是在案管部门的组织下得到统一，而实际上却仍是较为松散的、名不副实的局面。
（三）案件管理与司法效能的冲突困境
根据矛盾论的观点，管理与被管理本身就是一对矛盾，有冲突是内在的、正常的，但是并不意味着这种冲突的性质和程度是固定不变的。对于检察机关案件管理与司法效能这对矛盾来说，目前主要体现在以下几个方面，应当引起重视。一是案件管理与办案效率的冲突。司法过程中，无论是司法人员还是诉讼参与人，往往更重视实体公正，忽视程序监督，案管部门的程序监督可能牺牲部分效率。以刑事案件流转为例，与原来的侦查机关将案件直接移送业务部门相比，目前案管部门首先要通过流程管理对案件进行受理，完成案件初步审查、决定受理与登记、扫描电子卷宗并整理、集中分流至员额检察官等环节，在规范程度上升的同时，时间成本明显增加，通常会占用1至2天办案期限，这对于审查逮捕案件的影响尤为突出。二是管理信息化需求与被管理者任务增加的冲突。案件管理者在程序设计时，有时会拔高管理者的少数需求，造成被管理者任务量激增。如管理者基于监管需要，在统一系统的基础上研发了各类案件监督管理平台，导致一线检察官除了实体办案以外，既要在统一系统完成司法办案全部流程，并扫描上传所有签字文书，还要在案件监督管理平台扫描上传权利保障文书，形成“一个事项、多次劳动”，增加了检察官的重复劳动。三是案管与业务部门的沟通协调机制不畅。案管部门对办案主业缺少服务理念，尤其是案件评查中对作出负面或否定性评价的案件，对被评查对象的反馈意见往往认为是“辩解”，缺乏对其司法劳动的必要尊重。同时，少数业务部门也没有突破旧有观念束缚，不能做到自觉接受监督管理，导致案管部门孤军奋战、独木难支，与业务部门关系相对紧张，从而使得改革合力不足，案件管理的效果受到影响。
三、构建新型案件管理机制的建议
（一）树立服务理念，强化岗位素能建设
司法办案管理权的附属性决定了案件管理的本质是服务司法办案。高检院《案件管理办公室2018年工作要点》提出正确处理管理与服务的关系，聚焦案件管理主责主业服务检察工作大局；江苏省检察机关2018年案件管理工作会议，要求树立案管综合“服务师”形象，寓管理、监督、参谋于服务之中，强化案件监管服务司法办案，当好司法办案的“服务师”。要当好这个“服务师”，一定要将服务理念落实到监管工作中去。如流程监控要以完善司法办案为出发点，对司法办案中潜在的文书错误、案件流程问题、质量瑕疵问题等做好“质检”工作，绝不能以发现问题数量为荣、通报次数为业绩；案件评查要实行案件化办理，建立结果反馈与异议制度，将案件管理发现问题及时反馈承办人，否定性评查结论应当允许提出异议；要及时从业务数据的变化比对中加强对办案工作和犯罪态势的深入分析，争做司法办案的分析师；监管软件的研发要充分考虑业务部门的使用体验，尽量不增加一线工作量，赢得一线业务人员的支持。
（二）突出监管职能，为案件管理职能瘦身
如何构建新型司法监管机制，实现案件管理工作转型发展，既要遵循检察活动原理或规律，自觉接受检察权运行规律的规训，又要符合司法管理规律。检察机关新型案件管理机制的构建必须以司法办案权为主导，案件管理应当严格区别于案件办理，防止改革进入另外一个行政化陷阱。受我国司法的现实条件所制约，当前仍需相当力度与适当方式的司法办案管理活动。以行政权为基础的案件管理，与体现司法权特征的司法办案活动，彼此之间应当设立相对合理的界限并实现良性互动。基于此，建议在构建新型司法监管机制过程中，突出案管的案件监管职能，减少事务性工作，为案管瘦身，逐步回归主责主业。检察实践中，要撤销传统的大案管中心模式，将笔录制作、文印、送达、案卷整理等事务性工作分流，突出案管的监管职能，着重强化司法办案流程管理、质量评查等主责主业，推动“大案管”模式回归“重程序监管兼顾服务”状态，实现案件管理从宏观管理向微观监管转型，更加注重案件管理的精细化、专业化、规范化、标准化。。
（三）突出主责主业，提升案管效能
应明确以下案件管理的重点业务：一是流程监控程序化。将流程监督主要定位于程序性审查，在案件办理过程中的管理不能涉及案件定性问题，也不收集案件证据进行事实证明，更无权对当事人的人身、财产采取强制措施等实体处理问题，不干涉其他业务部门办案的具体实体问题。二是质量评查办案化。探索案件质量评查“案件化”办理模式，将办案要求引入案件质量评查并推行责任制。当然，基于案管部门人员配备状况，案件质量评查应当确定重点，如业务部门办结的两不两撤、无罪判决、诉判不一、投诉申诉、重大舆情、领导关注等重点案件，坚持量力而行，务求实效。三是数据管理实用化。对业务数据、司法办案运行质态、刑事犯罪发展态势以及专项工作深度研判，形成专项分析报告，推动党委政府、检察院党组和相关业务部门建立健全解决突出问题的制度机制，促进司法办案更加规范、社会治理更加科学。
