党的十八届三中全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。员额检察官制度作为检察系统司法改革的“第一枪”，不仅是检察机关人员分类管理的具体形式，更是保证检察机关依法独立公正行使检察权，建立“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的法治秩序的具体载体。为此，不断加强员额检察官管理的制度化、科学化、规范化，促进员额检察官在司法改革中发挥预期作用、达到预期效果，对于强化法律监督职能、推动检察事业发展、促进社会公平正义有着至关重要的作用。对此，笔者建议，应建立区别于以往的完善的检察官绩效评价机制，对员额检察官的司法办案能力、理论研究水平、廉洁自律情况等方面进行综合评价，并妥善运用评价结果，推动员额检察官队伍迈向正规化、专业化、职业化的发展道路。
一、绩效考评的现实意义
绩效考评，是指从组织的绩效目标出发，通过一定的方法和客观标准，对现职工作人员的素质、工作能力、工作成绩、工作态度等进行的综合评价，是人力资源管理工作的重要内容及基础性工作。有效的绩效考评目标在于科学评判劳动者的价值与工作成果，充分满足个体的需求，有效地激励个体的工作积极性。
关于是否应对员额检察官进行业绩评价，在理论上有两种观点，一种观点认为不应对员额检察官进行业绩考评，其理由是员额制改革后，员额检察官独立办案，独立承担司法责任，司法活动的独立性、中立性、专业性、权威性等特点必然要求淡化外界对员额检察官的影响，而考评在一定程度上强化了外界因素对员额检察官的影响。与此截然相反，另外一种观点认为应该对员额检察官进行业绩评价，其理由是对员额检察官进行业绩考评，有助于提高员额检察官素质，促进检察队伍建设。
笔者认为在现阶段，对员额检察官进行业绩考评是必要的。一方面由于历史的原因，以前我国检察官不仅人数众多，而且素质良莠不齐，而员额制检察官改革也刚刚起步，各方面的制度还不尽完善，不排除少数已经入额的人员不能适应当前检察工作的需要，还不同程度的存在不办案、办挂名案、办简单案的问题。如果没有业绩评价制度，将意味着勤勉、敬业的检察官与其他检察官是一样的，干多干少一个样，干好干坏一个样
,最终打击工作责任心强、业务水平高、工作能力强的检察人员的工作积极性，助长了“混日子”的思想，不利于检察工作的开展。另一方面绩效考评制度与员额检察官独立性并不矛盾。笔者认为，正是由于以前检察官业绩评估体系不完善，才造成了业绩评价方法庸俗等弊端，进而影响检察官独立办案。完善的员额检察官考评制度，首先以保障司法独立和实现公平正义为终极目标。“正义是所有社会制度的首要价值，是法律体制的第一美德，正义即公平。” [①]只要考评主体是超然的，程序是公正的，方法是科学的，就没有任何影响员额检察官独立性的因素存在。西方国家在司法改革中比较侧重以检察官为对象的管理研究。在德国，对检察官建立严格的考评制度，内容包括专业知识、理解能力、口头表达、文字能力、沟通能力、贯彻能力以及岗位忠诚等。而在英美法系，美国自 20世纪 60
年代以来，就实行专业化司法管理，其中一项就是对检察官的考评。法治国家的做法实质上是以人为本的管理模式，通过司法化的管理手段激励检察官公正高效地办案。国外在推行检察官职业化建设的进程中，普遍规定了对已经任职的检察官进行考评的制度，即使在确定了检察官终身制的国家，也要对检察官进行考评，有的是由选民或者律师协会对检察官是否胜任职务情况进行评议，有的则要求在大多数选民同意继续从事检察官工作之后，才可以继续留任。？？
综上笔者认为，实行员额检察官业绩评价制度是必要的，也是必须的，但由于员额检察官改革以前检察官业绩评价方法庸俗、内容模糊等因素导致检察官业绩评价的正面导向功能没有发挥出来或者发挥甚少。因此我们应该在坚持员额检察官业绩评价制度的同时，按照客观、公正等原则，对员额检察官业绩评价制度重新构建，赋予其新的、符合检察规律的内容，剔除一些不符合检察规律的内容。？
二、我国检察官绩效考评现状
现行的《检察官法》第
24、 25、 26
条，对检察官的考评作了专门的规定，且不论是否符合员额制检察官改革后的要求，就内容而言，只是原则性的规定，内容过于简单宽泛、实际操作性不强，且各地检察在实践中做法不同，标准不一。现实的做法有的实行无记名投票，有的进行考试，有的按办案数量多少判断，有的党组研究决定等，由于考评机构及结果不够权威，也就无法与奖惩、晋升挂钩。并且由于检察工作自身的特点和规律，各部门之间、部门负责人与普通检察官之间的工作难易不同，任务不同，如果简单地以数量、质量、效率，并量化为分数，以此来反映检察业务很不科学。目前的检察官考评，还不能完全体现检察官的职业特征，主要表现在以下几方面。
（一）考评方式行政化。
到目前为止对检察官的考评，基本上还是参照对国家公务员的考评办法，沿用行政化模式，一般只是在每年年底进行一次例行的总结评比。这是受我国长期以来行政、司法不分的惯性影响，反映了司法权威的弱化和行政权力的扩大化。这种强调效率优先的行政考评办法根本没有体现出检察工作的特点，不能反映检察官的真正水平和相互间的素质差异，不能体现检察官个体的工作好坏和工作业绩状况，更严重的是不能使检察官职业有效地区别于公务员，给独立执业带来障碍。
（二）考评内容宽泛化。
有学者指出“绩效考评指标设计的全面性与关键性之间的矛盾协调关系”将影响绩效考评的最终效果
[②]
。近年来随着检察改革力度的加大，对检察官的考评奖惩力度也在不断增强，但全面性和关键性的问题却一直被人们忽视。“德能勤绩廉”或“德能勤绩廉安”的考评内容虽然完美的演绎了全面性的考核目标，但在具体操作中，“关键性”的问题却没有得到很好的解决，“具体标准是什么”从来没有明确，更多的是凭借投票人的主观臆断，因此从表面上看是达到了“全面评价”的基本要求，在实际上并没有根据检察官的职业特点有所侧重，也没有为实现考评的何关公正而公布相应的数据或佐证资料，以供投票人作为参考。因此难以完全达到增强检察官责任感和紧迫感，不断提高其业务水平、工作能力和质量的目的。
（三）考评方法单一化。
目前全国各地各级检察机关对检察官的考评多是停留在年终时每个人填写一张“公务员年度考评表”，定性为主，定量为辅，但由于各部门工作性质不同，工作任务、目标存在着差别性，如以同一指标考评，容易导致业绩考评失真。由于业务分工不同、行政角色不同等原因，考评的标准也应有所区别。目前的考评没有很好地将平时考评和年度考评相结合，考评评价的方法更是不尽如人意，有的考评等级确定仅凭画圈投票，这种用民主评议的方法或者用得票多少来决定检察官一年来的工作成绩等次，不能客观公正地反映检察官的真实表现。
（四）考评组织内部化。
目前，检察官的考评均由本院组织，具有封闭性及其他弊端。其一，信息不对称。“由于各检察院政工部门人员少，工作繁杂，平时无暇顾及考评工作，而其他部门抽调的考评工作人员往往流动性较大，工作变动性大，很难全面地了解检察官的情况。”其二，导致“评价检察官人际化”。检察官内部人员固定、人数有限，经过多次工作交往、私人交往，必然会形成“熟人社会”，由熟人评熟人，则难免受人际关系的影响。有人指出，从有些检察院对检察官评价现状看，以人际关系作为评价检察官的方式仍占主导地位。在每年的年终考核时，许多检察院不是以检察官实际完成工作任务的多少及质量高低为考核标准，而是以一次得票多少决定考核等次。”
三、员额检察官考评机制架构
“法的形成和适用是一门艺术
,这种法的艺术表现为何种样式取决于谁是艺术家” [③]，而检察官是会说话的法律 ,是演绎这门艺术的独一无二的艺术家。因此，对员额检察官所进行的这种极为复杂的脑力劳动进行科学评价 ,
是建立法官考评制度的意义之所在。从上文对检察官考评制度的现状分析可以看出，检察官考评机制亟待优化。然而，构建科学可行的员额检察官考评机制需要一个清晰明确的宏观考量，明确其评估机构、考评程序、考评内容及标准考评方法是优化构建一个具体制度的出发点。
（一）确定专门的考评机构。
以现代化理论来看，考评职能是否分化及行使这种职能的角色是否分离是传统与现代的重要界分点。考评制度中要求考评工作与被考评工作逐渐分离，并由专门部门实施。故建议成立检察官考评委员会负责组织实施对员额检察官的考评。为了确保员额检察官考评的客观公正，委员会人员应由本院领导、资深检察官、同级人大专门委员会委员、上级检察的检察官及律师界的代表组成。本院检察长为委员会主任，其余委员由主任提名，经本院全体员额检察官选举产生，委员任期三年。委员会下设办公室，设在政工部门，主要职责为负责处理涉及员额检察官考评工作的日常事务。
（二）确立科学的考评程序。
考评程序可为述职→考评→反馈→存档。即先由检察官个人述职，对自己在考评期内的工作作出自我评估和鉴定，形式为填写考评鉴定表并提交考评委员会办公室，鉴定表内容即为需考评的各项内容和标准。然后由考评委员会委员们根据各相关部门提供的数据，参照检察官自我鉴定，对照考评内容和标准，将每一项指标量化为分数，依据分数确定考评结论。
（三）设计合理的考评内容及标准
1.
全面性考核内容。全面考评不是面面俱到，不是简单的各项工作职能的叠加，而是指设定的考评指标要反映员额检察官履职能力的各个方面，在关注业务工作的同时，绝不能忽视思想道德、综合工作、创新能力、群众工作能力等，既要重点突出，又不能顾此失彼，在抓住重点项目的同时，兼顾非重点环节、非重点方面；要从法律监督、工作效率、权益实现、公信度、诉讼成本、廉洁自律等方面设计考评指标，全面、系统地反映员额检察官各项工作情况。防止考评工作造成畸形发展、片面发展。
2.
关键性考核内容。一是业务技能要素。主要考评员额检察官公正司法的能力、出庭公诉的能力、法律监督的能力以及法律文书的制作能力。二是工作业绩要素。考评员额检察官的办案数量、办案质量、办案效率、办案效果、创造性成果、法律研究和突出事迹。三是职业道德要素。道德要素不能以主观判断为准，而应当以确定的标准为参考：首先是考评员额检察官是否认真遵守了检察官职业道德的基本规范，即保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动。其次考评员额检察官有无违反党纪政纪的行为、有无违反《检察官法》不得有的行为、有无违反最高检察《检察官职业道德基本准则》的行为。
（四）明确考评方法
1.
不可逆的客观性考评方法。在日常工作管理、监督检查等过程中如实记录的关于员额检察官业绩表现优良和不良的具体事例、具体案例和数据等，都是经过一定程序得到确认，可以据此直接评价检察官，采取分值计算考评办法时，直接作为加分和减分因素，不受考评组织或领导个人的主观意见影响，故称为客观性考评依据。这些客观性评价依据可确定由相关职能部门每月进行一次组织、统计、核实，分别登记检察官《职业道德客观评价记录表》、《职业技能客观评价记录表》和《工作实绩客观评价记录表》，报考评委员会审核后记入员额检察官个人司法档案。
员额检察官工作实绩客观评价等次按下列方法确定：（
1）年终在各部门内部分别计算出办案指标。没有可比性的以本条线平均办案指标计算。（ 2）检察官工作实绩客观评价可以 100分为基准分，个人办案指标每低于平均指标 1个百分点减 1分，每高于 1个百分点加 1分，造性工作成果及突出事迹均为加分因素（由政工部门决定或党组决定进行上报或宣传的突出事迹不计算在内）。每办理一件重大、疑难、复杂、新型案件加 2分，市级成果加 2分，省级成果加 4分，国家级成果加 6分，突出事迹 1次加 2分。其他工作成绩每次加 1分，其他工作失误每次减 1分。（ 3）综合得分在 85分以上者为优秀， 70-85分为称职， 60-70分为基本称职， 60分以下为不称职。
2.
眼睛向下的主观性考评方法。由于获取检察官业绩表现渠道的局限性和不同部门工作的职能差异和机会差异，不可能通过上述具体、直观的客观项目全面反映检察官整体业绩尤其是职业道德表现，因此，必须同时采用相应的主观评价方法，按照相对多数人认可的原则，由日常工作中与检察官接触最多、了解最充分的人群作出评价。基于以上原因，在此建议员额检察官任院领导的应以本单位的考核评价为主，以上院的考核评价为辅。主观评价方法主要指由检察官所在单位全体工作人员和考评委员会采取无记名投票的方式对检察官业绩表现进行民主测评，两种测评的内容、标准、等次设计应一致。组织民主测评应注意三点：一是事前搞好引导，教育工作人员以认真负责的态度，出于公心，消除和避免个人好恶等感情因素对测评的影响，保证测评的客观公正。二是测评项目要尽量细化、具体化，考评标准和档次要明确、易于衡量，使测评人能够依据平时掌握的检察官表现一一对照填写考评意见。三是应有所侧重。以测评检察官职业道德表现为主、测评职业技能和工作实绩为辅。
（五）加强考评结果的运用
1.
考评结果应当作为晋升、奖惩的依据。建立检察官司法档案，将每次的考评数据和结果计入司法档案，作为检察官遴选、晋升、奖惩、岗位调换以及辞退的重要依据。坚决杜绝人为因素和不确定因素的干扰。将考评结果分为优秀、称职、基本称职以及不称职四个等次：对考评结果为优秀等次的
,由检察官考评委员会建议给予相应的表彰奖励 ,优先考虑检察官职务和等级晋升；对考评为称职等次的 ,由检察官考评委员会建议继续留任；对考评为基本称职等次的 ,由检察官考评委员会建议其限期改进 ,或建议调整工作岗位；对考评为不称职的 ,由检察官考评委员会建议免去或提名免去其员额检察官职务 ,
严重的按照法定程序予以辞退。
2.
考评结果应当同教育培训机制挂钩。通过分析考评结果，既可以了解每一位检察官的长处与不足，也可以了解整个检察队伍的状况，从而可以有针对性地分类开展检察教育培训工作。从考评结果反映的内容来讲，可针对不足之处加强该方面的教育培训工作；从考评结果反映的队伍层次来讲，对那些考评结果优良的检察官，可以安排更高层次的培训进修学习，进一步提高他们的素质，力争打造专家型、学者型的优秀检察官；对那些考评结果一般或者不甚理想的检察官，要加强基础性的教育培训工作，使他们能够胜任本职位的要求。
总之，笔者认为，对员额检察官的考评任用、晋职晋级、评先评优应建立在对员额检察官进行全面客观的评价基础之上，而对其履职情况进行定期、科学、全方位的评查，则是对检察官业务素质和执法水平进行考评的核心和基础。因此，笔者对检察官绩效评估体系的构建提出些许建议，以期抛砖引玉，深入研究，推动检察工作发展。（作者：秦建军 冯盼盼）
