司法责任制下检察人员职责与责任的统一规范*

　　江苏省盐城市大丰区人民检察院课题组*

　　2015 年8月18日，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)，对当前改革中检察人员的职责与责任以列举的方式进行了统一和明确，但改革实践中如何界定办案职责、办案职责与责任划分方面仍面临一些难以操作的问题。本文将以办案责任制改革实践为视角进行分析探讨，以期为进一步划分检察人员的职责与责任提供参考。

　　一、检察人员职责与责任关系的厘定

　　（一）正确界定检察人员职责与责任的内涵和外延

　　《人民检察院组织法》《检察官法》《意见》都对不同类别的检察人员职责做了列举式的规定，但对于什么是职责？其性质为何？职责是否就是职权？都没有明确的界定。实践中，职权、职责和责任的概念常被混淆，甚至被视为同一概念，由此产生了办案职权泛化的趋向，不利于权力清单的制定、职权的授予、职责的履行和责任的追究。

　　1.职责不等于职权。职权是检察机关及其检察官依法履行检察职能，实施检察活动的资格和权力。检察办案职权是检察权的具体化，同时又以检察职能为前提和依据。检察机关应该发挥什么样的作用或功能，决定了检察机关应该具有什么样的职权。[①]从职能属性上划分，检察办案职权应当包括以下四种：侦查权、批准或决定逮捕权、公诉权、刑事和民事及行政诉讼法律监督权。而办案职责则是检察官为行使检察职权必须完成的工作任务。区分办案职权与办案职责，关键把握好两者的本质。职权的本质是一种资格和权力，职责的本质是行使检察权的基本手段、途径和方式，反映其工作内容、工作标准及工作要求。例如检察人员为行使批准逮捕或公诉职权，在审查逮捕或审查起诉过程中，应当履行讯问犯罪嫌疑人，询问被害人、证人等诉讼参与人，依法采取侦查手段，出席法庭代表检察机关发表意见等职责。

　　在实践中，检察职权与职责两个概念容易混淆，这种混淆将导致检察官办案职权泛化，办案职责与责任无限放大，清单上检察官“权力”条目虽多，但是实际对案件的决定权很少，[②]办案决定权无实质性下放，这与完善办案责任制的司法改革初衷不符。因此，应以编制检察官办案职权清单和检察官岗位职责说明书的方式，厘清办案职权与办案职责的关系，从而将大部分办案决定权切实落实到员额检察官，使其在执法办案过程中能够独立地思考、判断和决定，真正做到办案与定案的有机统一。

　　2.职责与责任相统一。责任是检察人员未能依法履行职责时所应承担的不利后果。有什么样的职责，就要负什么样的责任。明确检察人员职责，目的在于使检察官在职权范围内相对独立地承办和决定案件。检察人员的职责明晰了，责任也就清楚了;而权力运行机制不同，司法责任的划分就不同。它包括检察人员在司法办案活动中故意违反法律法规的责任、重大过失造成严重后果的责任，还有监督管理责任，包括但不限于错案责任。故意违反法律法规的责任实际上是一种行为责任，只要检察人员在司法办案中故意实施了有关行为或不作为，就应该承担相应的司法责任，而对于重大过失的责任，不仅要求主观上存在重大过失，还要具有因重大过失而产生的严重后果，包括造成错案、遗漏重要犯罪嫌疑人或重大罪行等等。

　　通过完善检察院司法责任制，建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法权力运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，有利于完善办案机制，减少内外部人员对司法办案的不当干预，保障检察院依法独立行使检察权，特别是有利于将司法责任落到实处，增强检察官司法办案的责任心，促进检察官依法公正履行职责，提高司法办案的质量和效率，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　二、合理划分检察人员职责与责任的界限

　　合理界定各办案主体之间的职责和责任边界，是办案责任制改革的重点和难点之一。这需要根据业务类别制定不同层级的检察机关、同一检察机关内部的权力清单，并重新界定不同类别检察人员在司法办案中的职责，还要明确办案责任的认定标准和相应的惩戒方式，使司法责任真正落到实处。

　　（一）职责划分的原则、考量因素及面临的难题

　　1.职责划分的原则。这是贯穿于司法责任制改革始终的指导思想，是方向性指引。首先，要以公正高效为价值目标。对检察人员职责划分的内涵目标便是提高效率。公正是检察工作的永恒价值追求，因此，充分保证司法公正是划分的前提。为确保高效，就必须平衡影响效率的各种因素；为实现公正，分工必须遵循司法规律，确保司法活动的专业性。其次，要契合司法体制改革的方向。合理的职责划分是检察官员额制得以落地实施的重要条件。必须根据案件办理情况和检察员额比例，将原本混杂在一起的检察事务分工理顺，使员额检察官承担必须和必要的事务，确保员额内的检察官能够较好完成职责任务。第三，要适应司法责任制的要求，与相关权力安排和责任机制相适应。

　　2.职责划分需考量的因素。一是性质因素。以重大疑难为标准，将危害国家安全犯罪案件、有重大影响的涉外犯罪案件、领导干部要案等，由检察官办案组办理；以刑期标准作为一般标准，对可能判处死刑的案件是否决定提起公诉由检察长、检委会保留；以意见分歧作为补充，与公安机关、审判机关有意见分歧的不批准逮捕案件、不起诉、变更起诉罪名影响量刑的案件，与下级检察机关有意见分歧的撤回下级院抗诉、变更刑罚种类或改变刑罚执行方式的上诉案件，检察官与主任检察官、检察长有意见分歧的案件等均要由检察长或检委会决定。二是体量因素。主要包括额检察官与司法辅助人员配比、案件数量、案件结构和检察工作制度等，上述因素是确定工作量进而确定职责分工的重要依据。三是风险因素。对案件进行风险等级评估，根据风险等级决定办案权力的归属。低风险案件，检察官可自行决定，不需要向上请示；有一定风险的，需由主任检察官决定。高案情风险的，才由检察长决定。四是其他因素。主要是对检察院内部管理及司法人员主客观状况的考量，如检察人员的工作能力；检察官与司法辅助人员对职责安排的认同度；检察人才梯次培养的需要。

　　3.职责划分中存在的难题。当前，司法责任制改革通过人员分类与职责明晰，体现了事权统一、职责匹配原则，提升了检察官办案主体地位，淡化了检察工作的行政化色彩，也较好地调动了检察官的工作积极性，办案质量有了很大提高。但实践中当前职责划分中仍存在一定困难和问题。首先，检察长、检委会办案职责界限有待明确。从权力的渊源上看，检察官的办案权力来源于检察长，明确检察长的办案权力界限是权力清单的重要问题。目前各地主要有三个问题难以统一，以检察院名义提出的监督意见和对案件的终局性处理意见是否应当由检察长或检委会行使？以检察院名义对外制发的法律文书是否均要由检察长签发？检察长与检委会的决定权是否应当区分？其次，检察官职责定位界定的不够清晰。在独任员额检察官职责定位上，独任员额检察官与员额检察官办案组织职责地位是否同等，是否当然就是主任检察官，是否需要有正式的任命程序？在检察官与检察官助理的职责差异上，除检察官的“决定权”和“亲历性”事项，检察官助理能否代表检察院出席法庭，主要是出席简易程序的法庭审理有不同认识？在主任检察官与部门负责人的职责界定上，如果业务部门主任检察官和部门负责人同属一人，且部门负责人之外无其他检察官担任主任检察官时，部门负责人行使职责造成后果是承担部门负责人的责任，还是作为承担主任检察官的责任？再次，检察官仍承担大量的非核心检察事务。事实上，目前在我国检察院内部，检察官必须从事各方面的工作，从案件受理的开始直至案件判决终结，几乎百分之八十的事务均需由检察官亲自完成。同时检察官还要处理大量的综合检察事务和行政性事务，如理论研讨、会务接待及地方性事务等等。非核心检察事务占据检察官的很多精力。最后，各员额检察官之间职责和工作量差异较大。比如公诉、侦监、民行、执检部门的员额检察官工作量就相差较大，存在忙闲不均的情形。

　　这些问题的不及时有效解决将不利于检察工作的规范有序开展，易造成工作漏洞和重复；也不利于检察人力资源的优化配置，影响各类检察人员专业化、职业化发展；更不利于检察责任的明确和追究。责任与职责相对应，明确的职责是健全检察责任制的基础。在检察工作中职责不明确、不固定时，将难以确定案件办理过程中程序和实体性事项的责任承担者。

　　（二）检察人员司法责任归责模式及面临的问题

　　《意见》根据检察人员主观上是否存在故意或重大过失，将司法责任分为故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三类，分别列举了各类司法责任的具体情形。通过归纳整体，我们可以将所有的司法责任划分为三种责任承担模式：一是结果责任模式；二是程序责任模式；三是职业伦理责任模式。所谓结果责任是一种在案件出现办理错误的情况下，对存在过错的检察人员予以追责的制度模式。所谓程序责任是指在检察人员在办案过程中存在程序违法行为并造成严重后果的情况下，对其予以追责的制度模式。无论结果责任还是程序责任，都属于广义上的“办案责任”；也就是检察人员在办理案件的过程中，或者因为造成结果错误，或者因为存在严重的程序违法行为，而承担的法律责任。因此，上述两种模式还可以被并称为办案责任模式。所谓职业伦理责任则属于检察人员因违反职业伦理规范而要承担的法律责任。这种责任可以发生在检察人员办案过程之中，也可以发生在这一过程之外，但与办案本身的结果和过程没有直接关系，因而带有职业责任的性质。[③]这种区分更有利于责任的认定。

　　1.结果责任认定。这种认定方式存在一定的导向性问题，易造成了检察内部人人自危、转移办案责任风险的后果。有的不是由检察官独立作出裁判的，而要经过联席会、分管检察长、检察长批示，检委会讨论决定的流程，结果责任模式会造成无人真正对案件质量负责的后果。事实上，结果责任模式存在一个“先验的可知论误区”。具体而言，检察责任制度的设计者相信，案件的事实真相都是客观存在的，检察官应当有能力了解这些事实真相；如果检察官没有发现这些事实真相，或者认定事实出现重大错误，或案件被错误处理的，就可以断定该检察官违背职责要求。但是，这种对检察官发现事实真相能力的断言根本不能成立。原因在于，检察官不是案件的亲历者，事先并不了解案件事实真相，只能通过审查卷宗、讯问、调查等来认定案件事实，但即便是讯问或调查取得的证据，也不一定就反映案件事实真相，另外检察官经常遇到事实存疑的情况，这时检察官无法形成正确判断，却必须作出决定，即使是作出存疑不诉决定也有可能被认定为“案件被错误处理”而要求承担责任。那么，“认定事实错误”或“案件被错误处理”就是很难成立的命题。毕竟，我们很难对检察官有无“认定事实错误”作出准确的判断。但假如检察人员检察人员在司法办案工作中的职责规定够明确，如违反了证据规则，违反了诉讼法的规定，或者违反了实体法确立的准则，我们就非常容易得出“案件被错误处理”的结论。

　　2.程序责任认定。程序责任建立在检察官存在程序性违法行为的基础上，包括三类：一是检察人员违反诉讼法规定的行为，如刑讯逼供、暴力取证或以其他非法方法获取证据的，违反规定剥夺、限制当事人、证人人身自由的，等等；二是检察人员违反组织法、检察官法所确立的办案方式的行为，如向检委会隐瞒主要证据或者提供虚假情况，泄露检委会评议、讨论案件的情况，举报控告材料或其他案件材料、扣押财物遗失、严重损毁的，等等；三是检察人员存在其他违反法律法规的司法行为，如违反规定插手、干预、过问案件，或者为案件当事人通风报信、说情、打招呼，等等。与结果责任不同的是，程序责任建立在检察人员违法行为造成严重后果或恶劣影响的基础上。程序责任模式具有积极的效果，一是能有效规范检察人员的司法行为。结果责任模式的根本缺陷在于追究检察人员责任的错案本身可能是模糊不清和极具争议的。程序责任模式注重对检察人员司法行为的规范和约束，所针对的是检察人员的违法办案行为。二是有利于认定检察人员的主观过错。作为熟悉法律规则、从事法律职业的检察人员，其违反程序法、破坏司法规范的行为本身，就足以证明其具有主观上的故意或者重大过失。检察人员只要违反了法定程序，就足以被认定其存在主观过错，不需要追责部门承担举证责任。三是有助于防范冤假错案。冤假错案的发生往往伴随着程序性不规范或违法行为。程序责任制度可以使检察官的程序违法行为成为追责的直接依据，这有助于从制度上规范司法行为，防范冤假错案的发生。

　　但程序性责任也有其局限性。程序性责任也会使检察人员因担心受到责任追究而畏首畏尾，采取机械司法的态度，为保持形式上的合法性，却在实质上侵害了当事人的合法权益。另外，程序违法行为以造成“严重后果”或“恶劣影响”才可能被追责，这使得程序性责任的追责程序很难启动。实践中，检察人员因案件质量评查不合格而被追究责任的，也非常少见。

　　3.伦理责任认定。职业伦理责任根源于检察人员的法律地位和职责。检察官作为具体行使国家法律监督职责的检察官，其角色定位首先是法律职业工作者，其次是国家法律监督职责的行使者。因此，检察官职业伦理规范应当包含两部分，即法律职业共同体应当共同遵守的伦理规范和从事检察官职能活动应当遵循的特殊伦理规范。最高人民检察院先后颁布了《检察官职业道德规范》《检察官职业道德基本准则(试行)》《检察官职业行为基本规范》等文件，从坚定政治信念、保障公正执法、保持清正廉洁、加强自身修养等方面，规定了检察官在行使检察权、履行检察职能以及公务外的活动中，应当遵循和恪守的基本道德规范。这种责任对检察人员的行为要求要远远高于对普通人的道德要求。伦理责任强调对检察人员不当行为的追究，而这些行为与其办案活动没有直接关系。[④]同时，违反职业伦理规范的行为也不必然构成犯罪。对于违反职业伦理的行为，只有在穷尽了所有纪律责任的追究途径之后，仍然无法给出恰如其分的处罚结果的，才可能诉诸刑事追诉程序。在职业伦理责任模式下，负责对检察人员追责和惩戒的机构来自检察院、检察院、党政部门、法律学者和律师等组成的惩戒委员会。对于该委员会在检察官惩戒制度中究竟能发挥多大作用，目前尚不能确定。

　　上述三种模式都是司法责任制改革的产物，都有各自得以存在的制度空间，也都有相应的局限性和实施障碍。单独采取任何一种模式，可能既不明智也不可行。未来检察人员责任模式可以从结果、程序、伦理三个方面进行重新整合，可能是唯一较为现实的改革之路。即对于检察人员司法责任应当设置程序违法作为前提条件，造成了法定的严重后果作为必要条件，并且两者之间应存在相应因果关系。比如在检察人员不存在违法行为的情况下，不能仅仅因为发生了诸如当事人上访、群体性事件、当事人自杀身亡等情况，就将检察官当作追责对象。对于检察官违反职业伦理规范的行为，可以直接启动追责程序，而不必考虑这些行为是否造成了严重后果。只有不设立任何准入门槛，才能从根本上遏制检察人员的不规范司法行为。如果检察人员因违反职业道德规范造成严重后果，同时触犯刑法的，还可以启动刑事追诉程序，使其受到刑事处罚。

　　三、检察人员职责与责任的统一规范

　　（一）规范检察长与检委会的职责与责任

　　目前，各地检察机关职权清单中多未将检委会的职责权限予以单独规定，而是将其与检察长的职责权限合并规定，由检察官直接报请检察长作出决定比提请检委会讨论决定，程序更便捷、效率更高，同时也弱化了检委会的功能，影响到检委会制度的发展。《意见》规定检委会讨论决定案件主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件；涉及国家安全、外交、社会稳定的案件；下一级人民检察院提请复议的案件。结合司法实践，我们认为下列类型案件，不论是普通检察官承办，还是检察长直接承办，都应当由检委会讨论决定：抗诉案件，包括拟按照第二审程序提出抗诉、撤回抗诉的刑事案件、拟按照审判监督程序提请抗诉、提出抗诉的案件；终局性并对当事人实体权益有重大影响的决定，主要是拟作不起诉决定的案件；本院办理的涉及国家安全、外交、社会稳定的案件；下一级人民检察院提请复议的案件。对属于检察长或检察委员会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察长或检察委员会对决定事项负责。

　　（二）规范检察官的职责和责任

　　一是入额检察官当然具备独立办案的资格和能力，独任检察官是检察官办案的一种基本组织形式，作为检察官办案组负责人，有承担相应职责与责任的需要。独任检察官承办并作出决定的案件，由独任检察官承担责任。二是合理厘定检察官与检察官助理之间的职责与责任关系。检察官是依法行使国家检察权的检察人员，检察官助理是在检察官的指导下协助检察官行使检察权的检察人员。有的地方经检察长授权，具有助理检察员以上法律职称的检察官助理可以行使首次讯问及履行简易程序案件的出庭职责。也有的地方，经检察长授权，检察官助理可以在普通案件中行使检察官的办案权力，但是检察官助理的决定应当经过主任检察官的审核，而且主任检察官可以改变检察官助理的决定。[⑤]检察辅助人员参与司法办案工作的，根据职权和分工承担相应的责任。检察官有审核把关责任的，应当承担相应的责任。

　　（三）完善司法责任制配套措施

　　江苏省检察机关已经有了一套比较完善的司法责任制度体系，要想让制度体系真正“活起来”，充分发挥效用，就需要抓好实施配套，进一步完善岗位职责、归责程序、考核评价等制度，并将有关流程手册化、表格化、可操作化，将司法责任制各项要求转化为司法办案实践的操作规程，确保检察人员严格按照规程开展司法办案工作，做到各司其职、各负其责。[⑥]另一方面，区分不同岗位，按照新职责与责任内容开展集中培训，全面提升检察人员对改革措施的认知能力、践行新机制的实践能力、履行新职能的业务能力。同时加强对责任、权力、利益的统筹考虑，在赋予检察官更多办案权力、严格追究司法办案过错责任的基础上，也给予检察官与其责任相适应的职级、工资、医疗、人身保险等职业保障，并对检察辅助人员、检察行政人员的职业规划、待遇保障等一并考虑，增强检察工作的内生动力。

　　* 本文系2017年度江苏省人民检察院（江苏省法学会检察学研究会）检察理论研究课题的“司法责任制下检察人员的职责与责任划分”的部分研究成果。

　　* * 课题组负责人：江苏省盐城市大丰区人民检察院党组书记、检察长张春山；课题组成员：董坤、许永进、苏学峰、王炜、陈国栋、陈雪。

　　[①] 参见项谷、张菁：《检察官办案责任制改革实践的理性认识——以上海市检察改革为视角》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2016年第2期。

　　[②] 参见王光贤：《检察官权力清单制度实施及其完善》，载《上海政法学院学报(法治论丛)》2017年第4期。

　　[③] 参见陈瑞华：《法官责任制度的三种模式》，载《法学研究》2015年第4期。

　　[④] 参见常本勇、权建立、吕昊：《检察机关司法责任体系构建模式的思考》，载《中国检察官》2016年第4期（上）。

　　[⑤] 参见项谷、张菁：《检察官办案责任制改革实践的理性认识——以上海市检察改革为视角》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2016年第2期。

　　[⑥] 参见张梁：《检察官司法责任层次划分与追责机制完善》，载《人民检察》2016年第3期。