检察委员会司法责任问题研究
马健*
完善人民检察院司法责任制的目标是“完善司法办案责任体系，构建公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。”[①]目前，检察机关司法办案决策分为员额检察官决定和检察委员会决定，对员额检察官直接决定案件的责任认定与追究比较明确，相对而言，如何认定检察委员会集体研究决定案件的司法责任，如何对检察委员会委员进行过错追究，在当前有必要进一步研讨。
一、检察委员会司法责任现状分析
（一）检察委员会审议的案件仍然会发生错案
检察委员会制度是我国独有的司法制度，它通过检察委员委员集体审议案件和事项，按照“双过半”原则对重大、疑难、复杂案件做出最终处理决定，是检察机关的最高业务决策机构。一般认为，经过业务部门的审查和检委会委员的集体决策，应当有较高的准确性，然而实践中，但经过检察委员会审议的案件并不能避免错案的发生，刘昌强的博士论文《检察委员会制度研究》[②]曾对经检委会研究决定起诉但被判决无罪的案件进行分析，从他的研究可以看出[③]，2008年至2011年10月，全国有13个省、自治区、直辖市的检察机关检委会研究决定的 63件案件起诉到法院被判决无罪或撤回起诉作了无罪处理。检委会决定起诉被判决无罪的案件，无罪原因主要有三大类情形。一是证据原因。主要表现为事实不清、证据不足，或证据存在瑕疵，或证据发生变化。从实践看，据进行统计的13个地区中，有9个地区查找分析了无罪原因，其中有7个地区都反映出案件的证据问题是导致无罪的原因之一。可见，证据原因是导致无罪判决的主要原因，所占案件比重至少在 50%以上。二是法律适用方面的认识分歧。因罪与非罪、此罪与彼罪认识分歧最终导致无罪的情况也比较突出。法律适用上的认识分歧往往在检法两家之间、在检法两家内部都普遍存在。三是基于维稳需要，由政法部门出面协调决定起诉导致无罪。此种情形也非常典型,在某些特定时期或出于社会控制、维护社会稳定的需要，对一些破坏社会治安、影响社会稳定的案件，即便不符合起诉条件，但在主管机关的协调下，检察机关不得不奉命起诉，通过司法程序暂缓社会矛盾。
（二）发生错案原因在于检察委员会制度设计欠缺
目前，多数基层检察机关检委会议案主要采取看议案报告、听承办人口头汇报的方式进行。由于缺乏亲历性，加上掌握案件信息的方式不多、渠道不畅通，了解案件信息不全面，信息不对称，影响决策质量。由于缺乏对议题内容的亲历性，加之委员自身理解的片面性和承办人员汇报的倾向性，对检委会决策的科学性产生一定的影响。还有部分检委会委员在检委会召开之前未认真审阅议题材料，讨论检委会议题时只听承办人的汇报，不熟悉议题材料和说理论证不充分的情况仍然存在，影响了议事效能。
（三）发生错案后对检察委员会委员追责困难
高检院于2007 年公布的《检察人员执法过错责任追究条例》就执法过错、责任措施、责任追究范围、责任追究程序等进行了规定，该条例第十二条指出：“人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由案件承办人承担责任。”具体到检委会责任承担，就是由主持集体讨论的检察长和导致错误决定产生的委员分别承担责任，案件承办人则需要对案件主要事实、证据或者重要情况负责。但检委会委员具体应承担何种责任、如何分别承担、承担时是否有比例、案件承办人的事实汇报与检委会决定作出的责任如何区分，这一系列操作层面的问题均未有清晰规定。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》同时指出，“少数委员的意见可以保留并记录在案”，但也未明确保留意见的法律效果，即是否构成追责时的免责情形。实践中，检委会责任追究机制的建设并未引起足够重视，绝大多数基层检察机关没有建立责任追究机制，少数建立了责任追究机制也从未兑现过责任追究，责任追究机制事实上形同虚设。龙宗智教授在其所著的《检察制度教程》中，对检委会制度作了基本肯定的同时，也指出检察委员会存在“人人负责却又无人负责”
[④]。可见，检委会讨论案件追责的司法实践表明，检委会审议案件的司法责任尚未理清，在理论和实践中存在模糊之处，与高检院司法责任制的要求有距离。如果没有解决好，还有可能成为员额检察官规避司法责任的“避风港”，需要认真加以解决。
二、检委会司法责任的解决方式探讨
（一）检察委员会司法责任制改革的讨论
司法责任制是司法改革的核心内容，检察官办案责任制是司法责任制在检察机关的具体体现。该项改革以突出检察官办案主体地位为核心，以落实和强化检察官执法责任为重点，通过完善各项机制确保检察官依法独立公正行使检察权，强调的是检察官的个体决定权。现行的检委会制度是以检察长主持人制为基础的一种集体领导机制，强调的是群体决策模式，这与司法责任制的改革方向是相背离的，检察委员会办案责任制改革势在必行。
在检察官办案责任制改革势在必行的当下，解决检委会司法责任的困境，理论界大致有以下三种观点。一种观点主张废除检察委员会。他们认为，检委会仅是特定历史时期的权宜性制度，虽然也曾发挥过积极作用，但随着依法治国方略的推进，在司法改革语境下的检委会与直接原则、言词原则、公开与回避等法治原则的悖离愈发明显。从司法发展的趋势来看，应废除检委会制度。[⑤]
第二种观点主张将检察委员会改成咨询建议机构。转变对检委会的职能定位，改议事决策为咨询、建议，以此理顺检委会制度和检察官办案责任制的关系，凸显检察官的独立地位，弱化检委会的功能定位，检委会主要成为检察官的咨询服务机构。这样改既符合司法规律和诉讼原则，又能突出检察官作为司法官的独特作用，可以明晰责任，提高办案质量。[⑥]
第三种观点主张强化检察委员会的责任。他们认为：检委会是按照人民检察院组织法设立决策领导机构，讨论决定重大案件和重大问题系检委会的基本职能。检委会在保障统一正确实施宪法和法律、确保检察机关依法公正地履行法律监督职能等方面发挥着其他任何机构不能替代的作用。因此，保留论者认为，检委会不但应当保留，而且还应通过改革完善不断强化其职能作用。[⑦]
笔者认为，检察委员会是中国特色检察制度的组成部分，几十年的司法实践证实了检察委员会的生命力，检察委员会制度只能加强，不能削弱。在新形势下，需要更加突显检察委员会司法责任的承担，强化指导功能，加强对检察业务的宏观指导；强化责任意识，准确决断重大疑难复杂案件；强化内部监督功能，确保检察人员规范执法。针对检察委员会实践中存在的问题，可以通过改革的方式加以解决。
（二）检察委员会司法责任制改革必要性分析
我国检察机关内部实行的是检察长负责和检察委员会集体领导相结合的双轨化领导体制。检察长作为检察机关的首长，统一领导人民检察院的工作，在享有法律规定的各种权力的同时对检察机关的工作负全面责任。检察委员会是人民检察院内部设置的对重大检察业务工作实行集体领导的机构，在检察长的主持下讨论决定重大案件和其他重大问题，是具有合议性质的民主决策机构。民主集中制和检察长负责制是典型的双轨化的领导体制，二者的内在张力与冲突造成了检察委员会司法责任界定的模糊。
从内在机理分析，检察长统一领导检察机关的工作，带有明显的首长个人负责色彩，而检察委员会实行民主集中制，其基本特征就是少数服从多数、个人服从组织的集体民主，这就不可避免地会存在负责首长与决策集体多数成员之间观点和见解的交织与碰撞，甚至出现很难调和与妥协的情形。从运行实践分析，检察长虽然主持检察委员会，但其在表决权方面与其他检察委员会成员无异，在出现检察长与检察委员会多数成员意见不一的情况时，民主集中制要求检察长服从检察委员会委员多数人的意见，而检察长负责制要求检察长对检察委员会的结论承担领导责任。这样，现行制度设计必然陷检察长于矛盾的两难境地。
制度上有解决这一两难境地的设计，检委会议事规则规定：检察长可以将意见分歧的议题提交上级院检察委员会或同级人大常委会讨论决定。然而笔者通过网上查资料以及对本地检察委员会实证分析，均未发现实践中有这样的案例，其原因在于检察长这样做，必然损害自身的权威，增加今后处理类似问题的难度。实际上，检察长遇到这类问题，多是通过检察委员会反复审议，往往是其他检委会委员基于检察长的权威而作出妥协进而取得一致意见，最终实现内部解决。这种妥协不仅使得既定的实现集体民主的初衷难以实现，造成检察委员会议事效率的低下，更是事实上将检察委员会集体审议变成由检察长个人决定，司法责任却要检察委员会集体承担的局面。
通过以上分析，可以看出由于制度设计的理想化与司法实践的不匹配，使检察委员会司法责任的认定存在困难。因此，应当另寻他途解决现有制度上的难题。
（三）检察委员会司法责任制改革基本内容
在坚持检察长负责制和检察委员会制度的前提下，在落实司法责任制的背景下，笔者建议对检察委员会的议事组织原则实行改造，即由现行检察长主持下的民主集中制改为检察长领导下的民主集中制，检察长有最终决定权并承担司法责任。其基本内容是：检察长统一领导人民检察院的工作；检察委员会在检察长的主持下讨论决定重大案件和重大检察业务事项，检察委员会的决定通过检察长的命令贯彻执行。删除原有在检察委员会委员意见不一致时，检察长将议题提交上级院检察委员会或同级人大常委会讨论决定的规定。增加新的规定，检察长与检察委员会多数成员意见不一致时，检察长自行决定并对该决定承担全部责任，决定应当报送上一级检察机关审查备案。上一级检察委员会办公室应当做出审查意见，在不同意检察长的决定时可以提请本级检察委员会开会讨论，上级院检察委员会审议结论下级院必须执行。在追究错案司法责任时，检察长必须作为第一责任人承担相应的司法责任，同时案件承办部门和承办人以及发表错误意见的检察委员会委员也应当承担各自司法责任。
通过检察委员会议事组织原则的转变，检察长在检察委员会中的地位由主持提升为领导，并由此实现了检察委员会制度的三个转变。
一是检察委员会地位和作用的转变。所有检察委员会决定需要转化为检察长的命令形式予以贯彻执行；检察长同意检察委员会多数成员意见的，检察委员会的决定按照多数委员的意见作出；检察长不同意检察委员会多数成员意见的，自行作出决定。可以看出，在强化检察长对检察机关工作的统一领导的同时，改检察委员会为检察长决定重大检察事务时的审议机构。
二是责任承担包括错案追究方式的转变。在新的议事组织原则下，检察委员会的决定均需要通过检察长命令的形式予以贯彻执行，相应地由检察长对决定负全责，如决定错误，由检察长承担领导和司法双重责任，这是对检察长负责制的必要呼应，以改变现行司法实践中名为集体负责，实则无人负责的现象。同时，为加强对检察长的权力控制，防止检察长权力扩张和异化，要求凡检察长不同意多数成员意见而独立作出决定的，必须报上一级检察机关审查备案。强化检察委员会委员的议事责任意识，建立委员议事考评机制，将委员在会议中的发言内容等作为追究委员司法责任的考评依据。
三是上下级检察委员会关系的转变。新的制度下，上级院与下级院之间依然是领导和领导的关系，上级院的规定下级院必须要不折不扣的执行。但与之前不同的是，上级院不再直接代替下级院作出决定，而是改事前决定制为事后审查制。这样，才能更好地明晰各级院的权力界限，有利于追究不同决策主体之间的司法责任。
改检察长主持下的民主集中制为检察长领导下的民主集中制，赋予检察长对异议问题的独立决定权，不但调和了民主集中制和检察长负责制的冲突，也有利于及时解决异议问题，节约司法资源，提高司法效率；同时，明确了检察长对检察委员会决定的领导责任，实现检察长权和责的统一，完善了检察机关责任追究制度。客观上将促使检察机关以更为严格的标准审查提请检察委员会审议的议题，防止检察委员会审议案件范围的泛化，实现检察长负责制、检察委员会讨论制与检察官办案责任制的相得益彰和合理均衡。
三、检察委员会的运行工作机制
要实现检察长领导下的检察委员会审议结果准确公正，不出现重大偏差，就应当有一系列的制度设计，实现检察委员会审议重大案件议事程序的规范化，准司法化。
（一）加强对上会议题的审查
对提交检察委员会讨论的议题，应当有一个事先审查程序，以防止员额检察官不恰当地将案件提交检察委员会审议，以推卸自身应承担的司法责任。一是对员额检察官全年上会议题有一个比例限制，以不超过全年办案数的百分之十为当，这也是一般情况下重大疑难案件的比例上限。二是应当发挥检察委员会办公室和专职委员的作用，可以由检委会专职委员代表检委会，对案件犯罪嫌疑人、被害人、证人进行面对面的、直接讯问或询问，以保证对案件有一个全面的了解，以此保证检察委员会讨论案件具有更客观、扎实的事实依据。[⑧]三是检察委员会办公室应当提交审议意见，供检察长决策参考。
（二）强化检委会议案的亲历性
司法是一项专业性很强的活动，它强调办案的亲历性。尤其是对案件事实的认定、案件证据的判断，内心确信的建立、合理怀疑的排除，没有办理案件的亲身经历，都是难以实现的。只有增强检委会审议案件的亲历性，使检委会委员尽可能接触到案件全貌，才能保证决定的准确性。
一是对于一些重大疑难、复杂案件，办案人员可充分利用多媒体示证系统，事先将案件的书证、物证、视听资料等全部案件材料制作成多媒体文件，主要包括书面汇报提纲，重点展示证据、争议焦点和承办人对案件的处理意见等。必要时，案件承办人将案件调查取证、提审等重点情况，全程同步录像，在检委会讨论会上播放，以尽可能全面客观地、原汁原味地还原案件事实，增加检委会委员的亲身感受。
二是对于一些特别疑难复杂的案件，可以由检委会委员参与旁听远程视频讯问，远程视频讯问是指借助检察业务网建立的音视频信息传输通道及终端设备等媒介，通过同步传送双方的图像与声音的方式，依法对在看守所等羁押场所内的犯罪嫌疑人进行异地同步讯问。为强化议案的亲历性，可尝试检委会委员尤其是负责检委办工作的检委会专职委员参与远程视频讯问的方式，直接听取犯罪嫌疑人的供述和辩解。对于一些疑难复杂的审判监督案件，也可以让检委会委员尤其是检委会专职委员参与旁听庭审同步直播。
三是探索检委会议案运作适度让当事人参与，增加其运作机制的公开透明度。开展听取当事人及其诉讼代理人、辩护律师意见，诉讼代理人、辩护律师向检委会提交书面辩护意见的尝试。英国丹宁勋爵说过：“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式被实现。”[⑨]检察委员会在讨论决定不起诉案件、赔偿案件以及错案责任追究案件时，举行公开听证会，听取犯罪嫌疑人、利害关系人、责任人的辩解、陈述、质证和辩论，对案情会有一个更加全面的了解。通过以上几种方式，使检察长领导下的检察委员会对案情有一个深入全面的了解，降低因案情认识片面导致的风险。
（三）强化检委会决定的公开性和说理性
在检察长充分听取各方意见，作出相应的决定时，应当对案件结论说理论证并向社会公开，通过这种方式，减少因逻辑论证、法理分析不全面导致的决策风险。
一是加强检委会决定书的说理。检委会决定既是一份很好的法制教育书，也可起到指导办案实践的作用。“法官对案件最正式、最权威的解释一定是在判决书里，法官所要做的就是一次公正的审判和一份说理的判决”。[⑩]一份好的充分说理的检委会决定书，可以充分体现案件审议焦点和论证过程，展现出司法应有的公信力。检察机关的终结性法律决定，如不立案、不逮捕、不起诉、不予提起抗诉决定书、不支持监督申请决定书等，由于诉讼程序终结在检察阶段，从本质上与法院的判决无异，更应该加强文书的说理性，就终结性决定的作出，充分阐述其依据和理由。
二是加强多数意见和否决意见的论证。检委会决定关系到案件处理结果，检委会决定还可能否决承办检察官的拟处理意见。尤其是当检委会决定否决承办检察官的拟处理意见，或检委会讨论中存在不同意见时，更应当加强对不同意见的分析。不仅应当列明多数人的意见，更为重要的是要加强对多数人意见的说理论证，尤其要注重在现有案件事实、证据、法律依据基础上的说理论证，充分阐述采纳此种观点的理由及不采纳他种观点的依据，做到有理有据，分析透彻，使当事人知悉、认识和理解，增加法律文书认可度和信服力。
三是检委会决定适时公开，不仅应当向案件承办人公开，还应当向当事人公开，甚至条件成熟时向社会公开。“检委会评议过程需要保密，但检委会评议结果即检委会决定书应当是公开的”。[11]公开的内容包括检委会讨论中多数人的意见、检委会的最终决定。通过这种说理和公开的压力，使检察长在决定案件处理时，更加准确和审慎。
（四）推行对检委会委员的考核和错案责任追究制度
检察委员会是一个整体，在追究检察长司法责任的同时，必须同步建立检委会委员权责相统一的考核制度和错案责任追究机制，使每名检委会委员都能合理谨慎地行使手中的权力，协助检察长共同把好案件质量关。
在考核方面，一是每年对检委会委员的履职情况进行考核。根据每一位检委会委员参加检委会的次数、发表意见的质量、学习和调研的成果、执行检委会决议的情况、有无违反检委会规则制度的情形等进行客观打分和评价。二是定期通报。检委办人员应每半年或一年对检委会委员的履职考核情况进行通报，并实行全年通报与专项通报相结合。三是述职测评。每年底组织检委会委员开展述职述德述廉，接受测评，测评情况作为委员考核和任免的重要依据。
在错案责任倒查问责方面，检察机关纪检监察人员应会同检委办人员、检察官惩戒委员会人员，对检委会委员故意或过失违反检委会组织纪律、泄露案情、不履职或不认真履职导致检委会决策失误等情形，严肃追究委员个人的纪律、法律责任。
* 南京市秦淮区人民检察院研究室主任。
[①] 最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，2015年9月28日公布。
[②] 西南政法大学2012年博士论文，分类号D926·3，资料来源于中国知网。
[③] 资料来源：2011年四川成都举行的全国检察机关检委会办事机构暨案例指导工作培训班培训资料。
[④] 参见龙宗智：《检察制度教程》，中国检察出版社，2006 年 12 月第 1 版，第 129-135 页。
[⑤] 参见楼悦：《论我国检委会制度》，对外经贸大学硕士论文，2005 年 9 月，第 17 页。
[⑥] 参见韦冰、杨哲、黎庆年：《我国检察委员会基本问题探究》，载《大家》2012年第10期。
[⑦] 参见 邓思清：《论我国检委会制度改革》，载《法学》2010 年第 1 期。
[⑧] 参见罗树中：《检察委员会科学决策机制研究》，《中国刑事法杂志》2011年第1期。
[⑨] 【英】丹宁勋爵：《法律的正当程序》，法律出版社1999年第1版，第152页。
[⑩] 蒋惠岭、龙飞：《香港澳门的司法公开制度与启示》，载《法律适用》2013年第4期。
[11] 邓思清：《再论我国检察委员会制度改革》，载《人民检察》2010年第11期。
