浅谈检察机关提起公益诉讼与环境行政执法的协调问题

2018-02-06 11:15:00 来源：

　　胡雷*

　　一、环境司法与环境行政执法协调的价值

　　（一）环境司法对环境行政执法的影响

　　环境司法主要针对环境违法犯罪行为，针对一些环境行政执法手段无法震慑的环境犯罪行为，利用刑事司法程序进行制裁，所以环境司法机关分担了环境行政执法机关的部分工作量，既降低了环境违法犯罪行为的发生率，又利用环境刑法的惩罚性和威慑性影响了环境行政管理秩序，对于环境行政法的实施和环境管理秩序的建立和维持具有重要的作用。另外，环境司法还能对环境行政执法进行有效的监督，权利天然具有不受控制的性质，所以利用权利监督权利可以有效的制约权利，一方面环境司法权的设置缩小了环境行政执法权，另一方面，环境司法机关对环境行政执法机关移送的环境犯罪案件的审查就是对整个环境行政执法过程和执法人员的全面审查，从而有效的杜绝行政执法过程中的职务犯罪。

　　（二）环境行政执法对环境司法的影响

　　环境行政执法是打击环境违法犯罪行为的基础手段，环境司法从属于环境行政执法，因此环境行政执法的效果对于环境司法具有重要的价值，严格的环境行政执法有利于开展环境司法，有利于节省环境司法的成本，有利于环境司法的执行效果，环境行政机关在移送环境犯罪案件的同时还提供环境司法机关相关的证据和线索，为环境司法程序的开展铺平道路。另外，环境行政执法的调整范围对于环境司法也具有一定的影响，环境行政执法是针对环境违法行为，环境司法则针对环境犯罪行为，两者之间的主要差别就是程度的不同[1]，环境司法程序的启动必须以违反环境行政法为前提。

　　二、环境司法与环境行政执法协调的现状

　　（一）环境司法与环境行政执法调整范围上的协调

　　我国的《环境保护法》更是在时隔20年的今天才迎来了修改和发展，新《环境保护法》确定了我国今后开展环境保护工作的指导思想，对环境保护法的整篇结构进行了调整，对环境保护的基本制度进行了完善，强调了政府的监督作用和法律责任，明确企业责任，进一步完善了环境污染的特征等[2]。有些学者指出：“环境保护对象的鉴别和环境污染的标准等都需要专家利用专业技术和工具进行分析和确认，但是环境保护的对象又会随着经济和科技的发展而不断变化，这种调整和变化对于确认环境犯罪具有重要影响，继而又会影响环境刑法的调整和修改[3]。”

　　（二）环境司法与环境行政执法调整内容上的协调

　　1.确定环境法益为环境刑法的直接保护法益

　　《刑法修正案（八）》出台之前刑法的第三百三十八条规定了“造成重大环境污染事故，致使公共财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”才构成犯罪，所以在修改之前一直受到非议，但是《刑法修正案（八）》出台之后将“严重污染环境”作为构成犯罪的实质要件，表明了直接将环境作为保护对象。之前刑法第三百三十八条的内容存在诸多漏洞，如果出现严重的环境污染行为但是没有造成公共财产的重大损失或者严重的人身伤亡就不能进行规制，从而导致许多严重的环境污染行为无法利用刑法得到有效制裁，不能实现生态环境的有效保护。但是我国现行刑法已经确定将环境法益作为刑法的直接保护法益，刑法第三百三十八条至三百四十五条、第四百零八条，这十六个罪名都是规制环境违法犯罪行为的罪名，只有第三百三十九条的第二款规定的擅自进口固体废弃物罪和第四百零八条环境监管失职罪中出现了公共财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的要求。笔者认为这两条的内容也应该进行适当修改，不应该将该要求作为认定犯罪的基本构成要件，否则不利于直接保护环境法益[4]。

　　2.适当扩大环境刑法的调整范围

　　我国环境刑法与环境行政法的共同目标都是保护环境法益，但是环境刑法主要是依靠环境行政管理作为基础，因此具有一定的行政依附性，环境刑法具有加强环境行政管理的效果，两者之间相辅相成，所以确定环境刑法的调整范围必须结合其与环境行政法之间的联系进行思考，从而保证环境刑法与环境行政执法的协调。随着社会科技和经济的发展，环境违法犯罪行为的方式和污染物的种类等也在不断发展，所以环境刑法只有不断与时俱进，扩大环境刑法的调整范围才能有效应对这种新变化。1997年刑法公布之后通过刑法修正案和最高人民法院、最高人民检察院司法解释的方式适当扩大了环境刑法的调整范围。以最高人民法院、最高人民检察院2013年6月17日颁发的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》为例，我国刑法适当扩大环境刑法调整范围方面具有如下特点：第一，该解释第一条的第一项至第五项将“私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质”的行为作为行为犯进行规制。笔者认为刑法第三百三十八条中的“严重污染环境”如果按照字面意思解释是指造成严重的环境污染的后果，而与之对应的该是“后果特别严重”，所以该条应该是结果犯，但是该解释将其规定为行为犯则扩大了环境刑法的调整范围，不但降低了犯罪门槛而且便于司法机关查案。第二，该解释整体上降低了擅自进口固体废弃物罪、环境监管失职罪、污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪等罪名的定罪量刑标准，进一步扩大了环境刑法的调整范围，督促环境行政人员依法行政，严格执法。

　　（三）环境司法与环境行政执法实践上的协调

　　一般刑事侦查机关只有在环境行政机关移送案件之后才能正式启动侦查程序，所以环境司法与环境行政执法之间的有效协调具有重要的作用，但是我国目前的环境司法与环境行政执法的协调工作机制还不完善，协调过程中可能会出现信息的不畅通、案件移送的不及时、配合不规范等问题，导致大量的环境违法案件不能进入诉讼程序。2001年国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院在同年制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，2004年最高人民检察院、公安部、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室联合发布了《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》，2007年最高人民检察院、公安部、国家环境保护总局联合发布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》[5]，2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源和社会保障部发布的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等都表明我国环境司法与环境行政执法之间的相关协调机制已经初步建立，但是实践过程中还是利用环境行政手段来解决大部分环境违法犯罪案件。环境司法与环境行政执法协调的核心在于环境行政机关如何移送涉嫌环境犯罪案件、环境司法机关如何受理环境犯罪案件、相关机关如何监督、证据的收集与转化等。

　　三、我国环境司法与环境行政执法协调中的问题

　　（一）环境司法与环境行政执法没有实现法制化衔接

　　1.环保立法衔接不足

　　认定环境违法犯罪行为一般是以该行为违反环境行政法为前提，所以环境行政执法与环境司法就会出现一前一后的关系，实践过程中出现的环境污染行为一般是由环境行政执法部门先介入处理，然后根据行为的严重性和违法性等进行判断，如果属于一般环境违法行为则环境行政执法部门做出行政处罚即可；如果涉嫌犯罪则移送环境司法部门。但是对于环境犯罪的认定不但要根据环境行政法的规定，还要符合刑法中关于环境犯罪的规定。然而我国环境犯罪是法定犯，刑法中的有关规定不能和环境行政法实现有效的协调[6]。新《环境保护法》将环境法益作为直接保护对象，因此《刑法》也必须将环境法益作为直接保护对象，从而保证同一性。但我国《刑法》中规定的擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪等却并非如此。另外，我国目前关于环境司法与环境行政执法之间衔接的法律规范主要是行政法规和一些规范性质的文件，所以法律位阶比较低，约束力也较差，并且这些规定中的大部分内容都是原则性的规定，因此缺乏一定的操作性和可行性。所以环境行政执法部门在移送环境犯罪案件时可能会出现公安部门因缺乏必要证据而不予接收的问题以及“以罚代刑”的问题。再有，证据是环境执法过程中的重要依据，在环境司法和环境行政执法过程中都具有重要的作用，是实现两者之间有效衔接的重要因素。但是理论界和学术界对于行政过程中收集的证据的效力和地位的认定意见不一，我国相关法律也未进行明确规定，如果不能明确其法律地位就无法确定其效力，对于环境犯罪案件的处理就会产生实质性的影响。环境犯罪案件在移送之后再进行证据收集可能会错过最佳时机，或者可能会涉及一些专业知识或技术导致仅依靠公安部门收集非常困难[7]，因此必须实现环境行政执法与环境司法之间证据的有效转化，从而保证环境违法行为得到有效制裁。

　　2.环境诉讼案件从申请到执行时间过长

　　我国环境诉讼案件从申请至执行间隔大段时间，这段时间内污染企业可以趁机实施推诿责任或者减小处罚情节等行为，从而影响执行效果，无法有效保障受害人的利益。根据2010年施行的《环境行政处罚办法》第六十二条可知环境处罚申请强制执行的期限是在送达处罚决定书之日起60日后起算的180日内。2012年施行的《行政强制法》规定没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的期限为行政决定期限届满3个月内。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》中规定人民法院对于执行的申请必须在7日内立案，一般情况下在立案之日起的6个月内审结[8]。因此，从环保部门下达行政处罚决定书之日起至申请行政强制执行之间的时间最快也超过两个月，有些甚至要半年或者一年以上才能结案。

　　（二）环境司法部门的问题

　　1.环境司法部门监督不力

　　我国的环境司法部门监督主要是人民检察院监督和人民法院监督两种。人民检察院主要监督环境行政执法部门是否依法将涉嫌环境犯罪的案件移送环境司法机关以及环境行政执法部门在执法过程中是否存在贪污腐败、滥用职权等行为。但是实践过程中公安机关、人民检察院均无法对环境行政执法行为进行确切的了解，因此人民检察院的监督权也无法落实，再加上最高人民法院和最高人民检察院对于环境监管失职罪的追责标准不一，所以又有许多环境监管失职行为无法进入司法程序[9]。法院监督主要是对环境行政执法机关申请强制执行时的审查监督以及环境损害行为进入司法程序的诉讼监督。审查监督必须建立在环境行政执法机关申请强制执行的基础上才能实行，诉讼监督也只有在环境行政执法机关移送案件之后才能进行补缺监督，属于事后监督。因此人民检察院与人民法院对于环境行政执法行为的监督效果不尽如人意。

　　2.环境保护非诉案件执行不力

　　目前我国环境保护非诉案件的数量正在逐年增加，但是现行的环保非诉案件执行制度已无法满足需要，环保非诉案件的执行缺陷也不断显现，主要有：第一，环保部门没有强制执行权。我国《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第二，申请强制执行案件的数量不断增加，法院的压力和负担也不断增加。第三，申请法院强制执行的周期较长，致使环保部门的工作效率降低等。针对环保非诉案件不断凸显的缺陷，笔者认为应该从以下几个方面做起：第一，通过立法适当扩大环保部门的行政强制执行权，从而加强环保部门的责任意识，避免环保部门作出的行政决定缺乏执行力。第二，建立健全委托强制执行和协助强制执行制度，环保非诉案件行政强制执行权主要有执行实施权和执行裁判权两种，人民法院将强制实施权委托给环保部门，环保部门根据委托权限和内容执法，没有法院的委托不能再委托和越权实施。第三，探索建立重大案件行政强制先予执行制度，针对情况紧急下不立即强制执行就会造成严重环境污染或者严重人身伤亡的案件，环保部门可以先予执行。第四，建立法院和环保部门联动的工作机制，从而有效破解环保非诉案件行政强制执行难的问题。第五，设立听证制度，针对书面审查不清或者相对人存在异议的具体行政行为进行听证，从而有效的保障相对人的利益，保证环保部门依法行政[10]。

　　四、我国环境司法与环境行政执法协调的完善

　　（一）受理环节。新《环境保护法》明确了专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，并且依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织可以针对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为向人民法院提起环境公益诉讼。明确了环境公益诉讼主体资格，将环境公益诉讼纳入法院的受理范围，但是只包括直接破坏生态环境的行为，还应该包括环境行政机关的不作为和乱作为，并且应当适当扩大提出环境公益诉讼的原告范围，不仅仅包括符合相关条件的非政府组织，还应该赋予公民原告资格，并明确公民、法人和其他组织可以对没有进行听证、论证、专家咨询或者社会广泛征求意见的涉及公共环境利益的重大决策活动提出环境公益诉讼[11]，这样可以有效提高公民的责任感和环保积极性，为公众参与政治活动和法律执行提供机会，但我国新《环境保护法》第五十七条规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”非政府组织向法院提起诉讼之后，法院一旦受理就必须按照相关程序通报有监督管理权的环保部门，环保部门得知之后必须针对非政府组织提起诉讼的相关问题、涉及的违法行为、监管问题等进行核查和处理，然后将结果及时反馈给受诉法院。例如泰州市发生的“12.19”重大环境污染案件就是由泰州市检察院支持泰州市环保联合会作为原告向法院提起环保公益诉讼的案例，是非政府组织提起环保公益诉讼的典型案例[12]。

　　（二）证据环节。证据对于环境司法与环境行政执法都具有重要的作用，顺利有效的实现证据的转化是实现环境司法与环境行政执法协调的关键[13]。环境行政机关移送的涉嫌环境犯罪案件的证据衔接必须建立相应的证据转化规则，人民法院审理环保案件过程中必然会需要环保部门的相关审批、验收、排污申报登记、排污许可证等信息，人民法院可以向环保部门调取证据，环保部门有责任和义务向人民法院提供相关证据。对于环保部门搜集的相关物证、书证、视听资料、鉴定意见、检验报告等实物证据可以直接适用于环境司法活动，因为这些实物证据具有客观性，并且不会因为搜集机关的不同而产生变化，而且如果等环境司法机关再去调查搜集可能会错过最佳时机。但是对于环境行政机关搜集的直接运用于环境司法机关的证据，公安机关必须进行严格审查，一旦发现证据存在不真实或者不客观的情况必须立即排除。对于环保部门搜集的犯罪嫌疑人、被告人供述；被害人陈述；证人证言等言词证据不能直接适用于环境司法活动，因为这些言词证据的客观性和真实性都存在疑问，并且在环境行政机关和环境司法机关的适用上也存在不同，所以不能直接适用。但是根据《人民检察院刑事诉讼规则( 试行) 》第六十四条第三款规定：“人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，对于有关机关在行政执法和查办案件过程中收集的涉案人员供述或者相关人员的证言、陈述，应当重新收集；确有证据证实涉案人员或者相关人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法，并有其他证据相印证，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”该规定为环境行政机关和环境司法机关之间证据的转化提供了衔接点。

　　（三）和解协议内容监督。环境公益诉讼属于民事诉讼的一部分，所以社会组织和作为被告的污染企业之间可以进行和解，达成和解协议之后，环保部门为了保证该协议的内容不损害社会公共利益可以按照相关程序进行监督，如果环保部门对于社会组织和污染企业之间达成的和解协议内容存在异议则可以向人民法院提出意见，人民法院可以依法进行审查，从而保证和解协议内容的合法性。例如2011年审结的浙江省平湖市检察院与嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五被告的环保公益诉讼和解案件[14]，因为绿谊公司在2010年将5000余吨污泥倾倒在平湖市当湖街道一个属于饮用水水源二级保护区的池塘内，严重污染水源，造成直接经济损失总计54万余元，经过人民法院组织调解，原被告双方自愿达成和解协议，由绿谊公司支付直接经济损失，并承担诉讼费4607元。这是环保公益诉讼中原被告双方达成和解协议的典型案例，和解结案有利于维护公共利益，节省司法资源。

　　（四）污染损害的生态修复。《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》中第六条规定人民法院可以判决被告自行组织修复生态环境，也可以委托第三方修复，必要时也可以商请负有监督管理职责的环保部门共同组织修复，对于修复结果的鉴定，人民法院可以委托专业机构鉴定，也可以商请当地环保部门协同审查。笔者认为针对公益诉讼案件判决作出的受到污染损害的生态环境的修复可以从以下几个方面进行完善：第一，建立独立的环境公益诉讼专项救济资金账户或者基金会，确定专门的管理人员进行统一管理，并通过市场运作来使用赔偿款修复受到污染的环境，因为环境公益诉讼中的诉讼利益属于社会，所以得到的赔偿款也应该用于修复被污染的环境，因此必须选择代表公共利益的独立第三方来管理赔偿款。第二，建立健全的“替代性修复”和“异地补植”制度，针对那些无法在原地进行修复的受损环境通过替代性修复将赔偿款用于修复其他环境因素，或者通过异地补植方式将赔偿款用于在异地补植其他树木，从而实现环境公益诉讼的目的，实现生态环境的平衡。第三，建立相应的环境公益诉讼原告奖励机制，对于原告提起的环境公益诉讼所产生的诉讼费用由败诉人承担，如果被告败诉由被告承担，如果原告败诉则由社会承担，由环保组织支付费用，并且给予原告一定比例的奖金，从而充分提高环境公益诉讼的诉讼率，调动积极性，实现生态环境的保护。第四，建立规范的环境公益诉讼专项资金来源、使用和管理制度，环境公益诉讼属于公益事业，但是要想顺利开展必须有资金支持，因此可以通过政府拨款、侵权人赔偿、社会捐赠、资金存款利息等方式筹措资金，并由专人专项管理，只有向人民法院提出申请并经人民法院审核同意之后才能使用资金用于修复环境。第五，加强对环境公益诉讼专项资金的审计监督，因为环境公益诉讼专项资金涉及社会公共利益，因此应当接受社会监督，通过建立相应的审计制度，审计机关利用“一案一审”和“年度审计”的方式对资金进行审计监督，保证资金真正用于修复受损的生态环境。第六，完善滥用环境公益诉讼专项资金的责任追究制度和处罚制度，环境公益诉讼专项资金属于公款，所以资金的使用必须合法，管理人不能滥用管理权贪污或者挪用，构成犯罪的要追究刑事责任[15]。

　　[1] 曾粤兴，张勇：《论我国环境刑法与环境行政法之间的协调和衔接》，《河南财经政法大学学报》，2013年第6期，第40页。

　　[2] 关于《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》的说明：http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735795.htm，2015年5月11日。

　　[3] 杜澎：《环境刑法的基本理论》，西南政法大学研究生院博士论文，2006年版，第43页。

　　[4] 曾粤兴，张勇：《论我国环境司法与环境行政执法之间的协调和衔接》，《河南财经政法大学学报》，2013年第6期，第43页。

　　[5] 张旭，裴东波，宋伟卫：《行政认定与刑事司法认定的关系》，《社会科学战线》，2009年第9期，第1页。

　　[6] 曾粤兴：《论环境行政执法与环境司法的衔接》，《青海社会科学》，2015年第1期，第100页。

　　[7] 王敏远，郭华：《行政执法与刑事司法衔接问题实证研究》，《国家检察官学院学报》，2009年第1期，第131页。

　　[8] 李清宇，蔡秉坤：《我国环境行政执法与司法衔接研究》，《甘肃社会科学》，2012年第3期，第160页。

　　[9] 李清宇，蔡秉坤：《我国环境行政执法与司法衔接研究》，《甘肃社会科学》，2012年第3期，第161页。

　　[10] 钱水苗，魏琪：《论环保非诉案件行政强制执行制度的完善》，《法治研究》，2013年第5期，第99页。

　　[11] 赵惊涛：《环境执法司法监督的困境与出路》，环境保护杂志社，2015年版，第65页。

　　[12] 法制网，江苏泰兴重大污染环境案：http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2015-01/07/content_5916967.htm?node=20908，2015年5月13日。