检察机关提起消费者公益诉讼研究

2018-02-06 11:16:00 来源：

　　杨钰王旭*

　　一、消费者公益诉讼概述

　　（一）公益诉讼的概念

　　公益诉讼（Public Interest Litigation），是20世纪50-60年代美国在经历剧烈的化会变革后广泛使用的术语。“当时的社会背景是伴随着社会化大生产和全球经济‘一体化’纵深发展，人类行动和关系日益频繁地呈现出一种集体性，而非仅仅个人性的特征。”[①]意大利著名法学家卡佩莱蒂指出：“随着现代社会的复杂化，单单一个行为就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统地把一个诉讼案仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完善。目前司法领域一个主要问题不是为个人提供对付集团侵害的（事后的）援助，而在于事前便阻止侵害的发生并实现公共利益、形成具有实效性的集团性援助方案。”[②]新型的纠纷在法律上需要建立一种新的纠纷接近机制来及时、有效地处理，公益诉讼应运而生。对于公益诉讼的概念，学界尚未形成一致意见。有的学者认为，“公益诉讼就是任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。”[③]这种界定的主要特点在于，享有公益诉讼权的主体非常宽泛，即“任何组织和个人”。有的学者认为，“公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的行为提出请求，由法院通过司法程序追究违法行为并借此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。”[④]这是目前国内学者对公益诉讼比较流行的定义，这一定义的主要特点在于，将提起公益诉讼的主体限定为“特定的国家机关、社会团体和相关公民”，而非“任何组织和个人”。还有的学者认为，“公益诉讼是指在公共利益受到非法侵害或者出现减损时，或者是特定的公共秩序受到破坏，为了保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益，或者为了保护特定的公共秩序，由一定的主体根据法律规定或者特别情形下的法院裁定，而向法院起诉，由法院进行审理并作出判决的特别程序制度。”[⑤]此种观点的特点在于，认为公益诉讼的主体可以是根据法律的规定，也可以是基于法院的裁定。根据以上各种观点，笔者认为，公益诉讼的定义应当包括三个基本方面，即该类诉讼所保护的法益是什么，谁可以提起该类诉讼，该类诉讼在性质上属于何种类型的诉讼。根据这三个方面，笔者认为，公益诉讼是指特定的主体根据法律的授权，就损害社会公共利益的行为向法院提起的行政诉讼或者民事诉讼。

　　（二）消费者与消费者利益

　　美国《布莱克法律词典》对消费者的定义是：“消费者是与制作者、批发商和售零商相区别的人，指购买、使用、保存和处分商品和服务的个人或最终产品的使用者。”我国《消费者权益保护法》规定：“消费者为生活需要购买、使用商品或接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”消费者权益，是指消费者依法享有的权利及该权利受到保护时给消费者带来的应得利益，其核心是消费者的权利。笔者认为，保护消费者的利益，就是保护消费领域的“公共利益”。首先，“社会”与“消费者”相比，显而易见是包含与被包含的关系。“社会是由大多数人、不确定的多数人构成，这些“人”在进行消费行为时，又成为了消费者，“人”与“消费者”明显是包含与被包含、总集与子集的关系。”[⑥]其次，消费者问题虽然涉及私人利益，但“消费事件往往同时造成众多不特定的消费者受害，在数量上具有公共性，”[⑦]消费者利益是个人在消费行为中的利益，它具有单个消费者的利益，也有消费者作为整体时的公共利益，显然，消费者整体利益就是社会公共利益的一部分。因此，消费者利益与社会公共利益在总体上是交叉关系，其交集部分就是“公共利益”。

　　（三）消费者公益诉讼的概念

　　显然，消费者公益诉讼属于公益诉讼的一种，当属民事诉讼的范畴。基于此，结合我国现行法律对消费者公益诉讼的规定，笔者认为，消费者公益诉讼应为国家机关、特定的组织和个人根据法律的授权，就不法经营者侵害或者可能侵害消费者利益的违法行为提起的民事诉讼。特别需要说明的是，消费者公益诉讼不仅保护受害者的利益，也保护潜在的消费群体的利益。当众多消费者的利益受到实质侵害或者有被侵害的可能时，就意味着消费者的公共利益受到了侵害或者有被侵害的可能，如食品安全、经营者推行的不公平不合理的格式合同，都是侵害消费者社会公共利益的典型表现，都可以由消费者公益诉讼加以解决。[⑧]

　　二、检察机关提起消费者公益诉讼之必要性

　　（一）对抗大型企业侵权行为

　　面对占据社会大部分资源、掌握某一经济领域命脉的大型企业，消费者个人很难在利益方面与之抗衡，“讨价还价”的权力严重受阻。[⑨]对此，依靠消费者个人很难直接与这些大型经济组织进行利益交涉。故建立由检察机关提起消费者公益诉讼的制度，集国家之力与大型企业建立一种平等的关系，实现普通消费者与大型企业之间平等的沟通和对话就尤显必要。

　　（二）满足司法救济需要

　　消费者纠纷案件往往表现为受害消费者人数众多但损失额较小，消费者预计自己的实力与对方太过悬殊时，诉讼的成本与收益不平衡时，他就会主动放弃这场“不值得”的诉讼。[⑩]如果不对这种个人损失额较小但企业获益巨大的案件加以解决，不但消费者的权利被搁置一旁，更严重的是社会因此充满非正义现象，致使人们对正义深感绝望，丧失对司法的信任。[11]

　　（三）弥补行政执法的不足

　　不可否认的是，行政机关的干预在很大程度上保护了消费者的合法权益，对经营者构成了强大的压力。然后，实践中行政手段一般为事后的救济手段，很难对一些不当的格式条款、不当经营行为、虚假或者夸大广告进行事前规制。同时，行政机关由于财力和人力的限制，很难对所有违法或者不当经营行为进行及时规制，尤其是市场经济活跃、市场主体多元、经营活动竞争激烈的社会，行政机关在对消费者的救济方面往往力不从心。因为，有必要借助检察机关提起消费者公益诉讼弥补行政执法的不足，维护全体消费者的利益。

　　（四）克服消协组织提起消费公益诉讼的不足

　　众所周知，消费公益诉讼的对象大多涉及垄断行业和强势企业，诉讼中面临的产品质量检测过于专业而导致的调查取证难，一直是掣肘消协组织提起消费公益诉讼的最大障碍。加之诉讼成本高昂，不少消协组织对提起消费公益诉讼往往望而却步。相比之下，检察机关作为法律专门监督机构，具有消协组织在法律、案件调查和诉讼便利等方面不可比拟的专业优势，能够充分发挥自身的专业性、便利性和权威性等特长，有针对性地提起消费公益诉讼，有利于最大可能地实现胜诉目标，确保消费者权益保护法律法规的落地生根。[12]

　　三、检察机关提起消费者公益诉讼的程序构建

　　（一）程序构建应当遵循的基本原则

　　1.保持程序特殊性与安定性的统一

　　“秩序是为生活的安定和安全而设置，所以，研究法律活动，其核心仍在于突出其安全价值”。[13]检察机关提起、参与消费者公益诉讼，是否要在现行民事诉讼程序外再单独设置一套独立的程序，这是检察机关参与民事公诉程序设计首先必须面临的问题。笔者认为，消费者公益诉讼虽然具有一定的特殊性，但是并不能成为其应当成为独立于民事诉讼程序之外的理由。消费者公益诉讼的性质不能改变“民事诉讼”性质，仅仅是因为提起主体或者原告与诉讼客体之间的关系具有一定特殊性而为更好地维护公共利益所设置的特别规定。

　　2.遵循节制原则

　　相对于众多等待解决的社会纠纷，司法资源十分有限，如果检察机关不加节制，毫无筛选地启动消费者公益诉讼程序，必然导致司法资源更加短缺。检察机关提起消费者公益诉讼的时候，必须从实际出发，既要发挥好司法主动性，也要发挥司法能动性，而不能滥用诉权。具体到操作层面，就是一方面要在立法上肯定检察机关具有消费者公益诉讼的提起权和参与权，另一方面要通过制度确保检察机关尽量少地作为原告提起消费者公益诉讼，只有当消费者利益受到严重损害，而无合适的当事人提起诉讼或者当事人无力、不敢提起诉讼时，检察机关才能行使民事公益诉权。

　　3.权力不得滥用原则

　　检察机关与诉讼被告和诉讼客体本无实体上的利害关系，其介入消费者公益诉讼，本身就体现了国家公权力对私法领域的干预。但是，由于私法领域奉行“意思自治”的原则，滥用公权力必然导致私权受限。因此，在设置检察机关参与消费者公益诉讼具体制度时，要防止国家公权力对私权过度干预，导致民众对自身人身、财产缺少安全感。这一原则既要体现在检察机关参与消费者公益诉讼的案件范围上，也要体现在检察机关参与消费者公益诉讼的具体程序设计上。

　　（二）检察机关提起消费者公益诉讼的方式

　　参考域外相关国家立法规定，检察机关提起民事诉讼的方式共有三种：一是单独提起，即检察机关以原告的身份提起民事诉讼。二是参与提起，即检察机关作为从当事人支持原告提起诉讼。三是共同提起，即检察机关与其他当事人以共同原告的身份一同提起诉讼。笔者认为，检察机关在消费者公益案件中应以单独提起和参与提起这两种方式较为妥当。首先，在诉讼主体缺位情况下，检察机关作为原告可直接以国家和社会公益代表人的身份独立提起诉讼，追究侵权者的民事责任。其次，对于存在特定当事人的案件，检察机关可以支持受害人起诉。

　　目前，值得注意的是检察机关提起消费者公益诉讼，是否应规定向行政机关事前进行诉讼通知这一前置程序？在此方面确实有学者认为有必要规定通知制度，检察机关公益诉讼只能是一种补充性手段。但实际上，通知制度倒不如协商制度更具效率。所谓协商制度，是指检察机关与有关行政机关迅速进行沟通，经过协商确定启动行政执法程序还是由检察机关提起公益诉讼。当然，笔者认为，适合协商的案件只能是准备提出禁令请求[14]的案件，对于仅准备提出损害赔偿请求的案件无需进行协商，因为行政机关并没有损害赔偿决定权。对于既可以请求损害赔偿也有必要请求禁令的案件，可经协商选择规制手段。比如，行政机关通过行政执法规制违法行为，而检察机关提起损害赔偿诉讼。基于此，对于检察机关来说，无需对其设置诉讼通知这一前置程序。

　　（三）诉讼管辖问题

　　1.地域管辖

　　由于检察机关提起的消费者公益诉讼时民事公诉人的地位，应以检察机关也就是原告所在地为管辖地。因为我国地域辽阔，实行被告住所地法院管辖不利于原告起诉。由检察机关所在地为管辖地，也有利于防止地方保护主义。或许有人担心原告所在地管辖可能造成检察机关滥诉现象，笔者认为，这种担心实无必要，因为任何诉讼都要付出时间、人力等成本，作为国家和公共利益代表的检察机关，不会在没有任何事实依据情形下提起诉讼，追求胜诉的欲望以及避免败诉的尴尬，总会令检察机关对最有胜诉可能的案件提起诉讼，因此完全没有必要担心滥诉问题。

　　2.级别管辖

　　在级别管辖上，可以根据不同的情况授予不同级别的法院不同的管辖范围。纯粹的禁令请求诉讼可由基层检察机关提起。因为此类型的诉讼不涉及集团诉讼许可、成员认定以及赔偿金的分配等复杂性问题。涉及成员赔偿请求，人数众多的复杂消费者公益诉讼案件则需由地市级以上检察机关提起。涉及人员多且由多个省份的消费者受到侵害的重大案件则应由省级检察机关提起。最高人民检察院则对发生在全国有重大影响且赔偿金请求极大的消费者公益诉讼案件提起诉讼。

　　（四）检察机关提起消费者公益诉讼的范围

　　《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”因此，因食品药品等质量问题，造成了消费者的人身和财产损害，影响较大的，应承担民事赔偿损失。因为这类案件每个消费者的受损额不大，影响人数众多，受损的消费者整体的案额很大。如果消费者不愿意单独提起诉讼或者因取证困难而放弃诉讼，甚至不知道自身权益受到了侵犯，检察机关就应依法提起诉讼。

　　（五）诉前措施

　　1.民事调查

　　民事调查的目的在于査明众多消费者权益受侵犯的事实，尽可能收集证据，辨别经营者的侵权行为是否已经达到消费者公益诉讼的立案标准。所有涉案的个人或机构都有义务向检察机关提供相关证据材料和配合调查，被调查对象不得拒绝提供材料或配合调查。

　　消费者侵权的民事调查一般是在检察机关收到民众的投诉或其他机关、团体的移送或自行发现案件线索，由检察机关幵展民事调査程序，核实是否有众多消费者公共利益有侵害的重大可能或已经受到了侵害。在民事调查中，检察官要全面的收集证据，进行询问投诉人、侵权人以及其有知情人，收集相关书证、物证、电子资料等证据，对可能的损害进行司法鉴定等。

　　2.结果处理

　　民事调查结束后会产生三种结果，第一种是当检察机关认为造成损害的证据不足，不具备提起诉讼的条件，则要提交上级检察院的民行部门审核，如果上级检察院的民行部门认为应该提起诉讼，则需另行指定其他下级检察机关办理；如果同意则批准其意见，民事调查程序结束。第二种是检察机关与经营者达成和解协议。如检察机关将提起消费者公益诉讼，应提前告知经营者，给经营者一定的时间考虑，促成和解。如果双方就停止侵害，侵害补救方式和赔偿方案等方面达成协议，是否继续进行诉讼要视经营者整改行为的履行结果而定。如果经营者没有完全履行协议，检察机关可向法院申请强制执行协议内容。此外，在诉讼过程中，检察机关也可以与经营者达成和解协议，但应得到法院的允许，因为这不是检察院与经营者简单的民事关系，而是关乎社会公共利益。第三种是收集的证据表明经营者的行为已经严重侵犯众多消费者的权益，则由检察机关向法院提起消费者公益诉讼。

　　（六）诉讼请求种类

　　消费者权益受到侵犯的原因有很多种，维护相应的权益需要采用不同的方式。检察机关在提起消费者公益诉讼时，只有在弄清楚消费者受损原因和不经营者，才能有针对性诉讼情求。

　　1.禁令请求

　　禁令请求是指请求法院判令经营者停止某种违法或者不当行为。2017年在我国各级消协受理的案件中：售后服务问题占33.2%，质量问题占25.9%，合同问题占18.3%，虚假宣传问题占7.0%，价格问题占3.7%，安全问题占2.9%，假冒问题占2.8%，计量问题占1.2%，人格尊严占0.8%，其他问题占4.2%。[15]从上述数据可以看出，如果检察机关在提起消费者公益诉讼提出禁令请求，不仅可以有效规范经营者的违法或不当行为，更能有效避免出现潜在危害消费者情形。例如以格式条款为例，单个消费者只能对自己的合同请求法院判令其无效，并不能要求经营者将此条款从合同中去除，其他消费者的权益将继续受到侵犯，且禁令请求不涉及成员范围、赔偿金总额等问题，相对简单。

　　2.损害赔偿诉讼请求

　　损害赔偿诉讼请求目的在于恢复消费者受到的损害，维护消费者实体权利。一般来说，这类诉讼请求特别适合群体性消费者受害案件，以解决小额多数人受害事件发生后消费者不愿或不能寻求救济问题。[16]为维护社会正义，避免产生违法收益大于守法成本，放纵甚至是鼓励不当行为现象的出现。法院可就检察机关提交的赔偿数额，要求经营者进行赔偿，赔偿款交入国家设立消费者权利维护基金，用于消费者权益维护的相关事项。至于违法的金额可以根据营业账簿计算而来或统计方法估算等方法算出。但是，如果行政机关已对将经营者的不当收益进行过行政罚款或将不当收益全部罚没，则检察机关不能提出回吐违法所得的请求。

　　3.惩罚性损害赔偿诉讼请求

　　惩罚性损害赔偿目的在于对实施违法或者不当行为的经营者给予惩罚，警示其他经营者禁止实施同样行为，并通过剥夺生产者和经营者获得的非法利益，使其无利可图。[17]在消费者公益诉讼中应当允许检察机关行使惩罚性赔偿请求权，原因在于我国消费者侵权案件不但频发，而且大多数经营者是处于故意实施违法行为，且受害人往往人数众多。但惩罚性赔偿请求只能适用于法律规定按照价款或者服务价格的倍数计算惩罚性赔偿金的侵权案件，以防止因赔偿数额方面存在较大争议影响诉讼审理。

　　（七）举证责任分配

　　民事诉讼中一般的举证责任规则是：当事人承担对自己提出的主张提供证据加以证明的责任，否则要承担不利诉讼后果。而检察机关提起的消费者公益诉讼属于民事诉讼的范畴，所以该类案件的举证规则也应当是“谁主张，谁举证”。由于检察机关是国家法律监督机关，具有公诉职能，在调查取证中处于优势地位，所以由其负举证责任更为合理，况且检察机关提起的消费者诉讼案件对被告的负面影响，会远远大于其他一般的民事诉讼，这客观上要求检察机关提起民事诉讼时，必须做到事实清楚、证据确实充分，足以证明被告有侵害消费者公益的违法行为。

　　（八）判决效力

　　消费者公益诉讼的判决效力主要涉及如果某一消费者公益诉讼原告败诉，其他具有起诉资格的主体能否针对被告再次提起诉讼；如果原告胜诉，在其后的消费者个人提起的损害赔偿诉讼中能否援引胜诉判决直接要求赔偿。葡萄牙检察机关提起消费者公益诉讼判决效力上的做法可以为我国借鉴。即若消费者公益诉讼原告败诉，其他有资格起诉的主体只能在发现新证据基础上方可再次提起诉讼。经营者因同样的证据被卷入诉讼，很可能是同样的判决结果，经营者疲于诉讼，影响正常经营秩序，而且也会影响法院的案件审理，浪费司法资源。而有了新证据可以重新就同一案件提起诉讼，不但符合我国民事诉讼的原则，也为其他主体在制止经营者的不当或违法行为提供了新的诉讼机会。但是败诉的判决效力不及于消费者个体，其仍可以提出自己的诉讼请求。如果胜诉，消费者更是可以直接援引判决要求赔偿。假如检察机关提起了请求被告停止生产存在安全隐患的某一产品的公益诉讼，对于产品“是否符合规定的标准”这一争点问题，法院认定为产品不符合规定的标准、存在重大安全隐患，进而作出被告停止继续生产的判决，如果在其后由消费者个人针对该类产品提出人身损害赔偿诉讼的，消费者应可以直接援用前一判决理由中法院的认定结论，这样，非常便于消费者合法权益的维护，也能防止法院对同一问题作出矛盾的认定。[18]

　　（九）诉讼后果及诉讼费用的承担

　　检察机关为维护消费者群体的合法权益，以“民事公诉人”的身份参与消费者公益诉讼，不单独为某个个体的主张实体权利，而是为多数消费者被侵犯的社会整体利益主张权利。检察机关是为了社会公共利益才提起诉讼的，代表的是国家和社会公众，并不与经营者存在直接的利益关系，经营者不能对检察机关提出反诉，法院也不能收取检察机关诉讼费。由检察机关提起的消费者公益诉讼法院必须受理，依诉讼请求进行判决。法院经审理认为检察机关的诉讼请求不成立，除非能够证明检察机关滥诉，检察机关也不承担法律责任。

　　[①] 徐巧：《通向社会正义之路公益诉讼理论研究》，法律出版社2009年版，第79页。

　　[②] 【意】莫诺卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥译，法律出版社2000年版，第68-69页。

　　[③] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第52页。

　　[④] 张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究》，北京大学出版社2007年版，第26页。

　　[⑤] 宋朝武：《论公益诉讼的十大基本问题》，载《中国政法大学学报》2010年第1期。

　　[⑥] 王雪：《社会公共利益与消费者利益的辨析——以〈反垄断法〉的规定为视角》，载《云南行政学院学报》2011年第1期。

　　[⑦] 苏永钦：《走入新世纪的私法自治》，中国政法大学出版社2002年版，第242页。

　　[⑧] 参见刘宁：《消费公益诉讼研究》，硕士学位论文，辽宁大学，2014年，第5页。

　　[⑨] 参见孙弘主编：《消费者保护法》，清华大学出版社2008年版，第7页。

　　[⑩] 参见唐思静：《关于我国检察机关在消费者权益诉讼的作用的思考》，载《法制博览》2013年第3期。

　　[11] 参见【日】小岛武司：《诉讼制度的改革与实证》，陈刚、郭美松译，法律出版社2001年版，第44页。

　　[12] 参见张智全：《让检察机关助力消费公益诉讼“破茧成蝶”》，载《检察日报》2016年11月24日。