苟小军 赵晓荣*

　　在目前我国管理体制改革深化，政府管理模式改革创新的背景下，行政执法的规范化和法治化水平亟待全面提升，行政执法检察监督也应实时转变思路。而运用法治思维和法治方式拓展和创新行政检察监督的范围、方式等，构建行政执法检察监督新模式，无益具有很高的实践和理论意义。

　　一、行政执法检察监督制度的历史变迁脉络[①]

　　对行政执法进行监督并非检察机关的职权扩张，而是监督权的职能回归，行政执法监督是宪法和法律赋予检察机关法律监督权的一部分，在拓展行政执法检察监督职能的探索和实践，将有助于实现更高效更规范的行政执法。

　　首先，从行政执法检察监督的发展阶段来看。我国检察机关法律监督制度大体分为：初创、废止、中止、探索发展及全面深化五个阶段。其中，初创、废止阶段与检察制度的建立和废止密切相关，而后的探索发展和全面深化阶段则与检察职能的优化和拓展紧紧联系。

　　其次，从检察监督职能的优化拓展方向来看。一是拓展检察机关查办国家机关工作人员职务犯罪职能，包括职务犯罪预防、事故调查组；二是拓展公安侦查活动监督职能，主要是两法衔接；三是拓展国家公共利益、社会公共利益等的保护职能，包括行政公益诉讼、支持起诉、督促起诉及督促履职等。

　　最后，从保护公益的职能拓展方式的脉络联系来看。最先是探索行政公益诉讼，由于检察机关是否可以直接提起诉讼引起社会各界较大争议，2004年始暂停了这一做法。但现实中弱势群体利益遭到损害而无力救济的现象仍然存在，检察机关于是开创了支持起诉的工作机制，以维护弱势群体的合法权益。同时，有的地方在总结检察机关以检察建议、支持起诉等方式挽回国有资产损失的经验基础上开始探索民事督促起诉，与督促起诉应运而生的则是检察机关督促履职的兴起。

　　二、各地行政执法检察监督的实践和探索、意义及问题

　　在十八届四中全会之前和之后，我国各地检察机关在制度、组织与运行等层面进行了大量有益的探索和实践。

　　（一）各地的实践探索

　　首先，各地检察机关主要在制度、机制和运行三个层面进行实践和探索。包括建立行政检察监督案件的办理、外部的协作配合、内设机构之间的衔接配合等三项制度，完善案件线索发现机制、案件办理机制、监督处理机制、效力保障机制等四个配套机制，构建省院主导、市级院主责、县区院主体的监督格局，采取以重点、试点单位带动其他地方开展监督的工作方式，采用立足实际、典型个案、以点带面等办理案件的方法等。

　　其次，行政检察监督实践有几个特点。从发展历程来看，理论界对行政检察监督从观点不一到逐渐认同，实践层面从排斥监督到逐渐接受监督。从推进方式来看，是先试点，然后通过区域性办案规范和地方性文件等来固定既有成果。从制度建设来看，各地都非常重视规范化、制度化和体系化建设。从职权架构来看，各地行政执法检察监督在知情权、责任追究、检察建议等方面取得较大的成绩，构建了独立、完整的民行监督权力架构，丰富了检察职权内涵。

　　最后，检察机关对国家利益和社会公共利益保护的实践需求为行政检察监督的发展提供了充足动力；选择采取多元化的监督方式和措施为行政检察监督的实践提供了尽快打开局面的有效手段；逐步扩大试点范围和立足但不局限于实践的总结提升为行政检察监督的稳妥推进提供了策略保障;及时采取区域性检察规则和地方性法规来固定既有成果为行政检察监督的全国性立法确认提供了先期准备。

　　（二）实践的意义及存在的问题

　　1.实践的意义

　　行政检察监督的实践，有利于消除对检察机关法律监督职能的片面认识，构建保障法律统一正确实施的制度；有效的保护了社会公共利益，实现法律平等保护与社会公平正义；有力的推动检察职权配置与行使的科学化；解决了现实生活中部分行政机关以罚代刑、乱作为不作为等实际问题。截止2015年底，各地检察机关对325起案件启动诉前程序，向相关行政机关或组织提出检察建议，督促履行职责。相关行政机关已履行职责或纠正违法224件，相关社会组织提起公益诉讼6件。对仍不履行职责或没有社会组织提起公益诉讼、公共利益继续受到侵害的，山东、江苏、广东等地检察机关已提起公益诉讼12件。贵州省锦屏县7家石材公司长期违法排污，县环保局两次收到检察建议仍未履行监管职责，县检察院提起公益诉讼，人民法院依法判决确认县环保局行为违法。该县认真整改，责令相关污染企业停产整顿，并对全县非煤矿山进行集中整治。[②]

　　2.实践存在的问题

　　实践中也存在一些问题。一是立法滞后，行政检察监督依据不够明确、具体，监督范围模糊，可操作性不强。比如行政执法检察监督工作开展的依据主要就是十八届四中全会报告，没有关于行政执法检察监督的法律明文规定。二是监督理念重诉讼轻监督，重刑事轻行政。由于对现行制度之下检察与行政的关系缺乏系统的、全面的认识，目前检察机关的机构设置、人员配备，主要是从刑事检察的角度进行设计的。三是立法的不完善、监督理念的偏重等导致检察业务配置不均衡，行政检察监督机制运行不畅，法律监督职能和监督地位弱化。

　　（三）传统行政法学的监督行政理论对检察监督的忽视，导致行政检察监督的研究缺乏系统性和深度，实践缺乏有效指导

　　传统行政法学以行政组织法、行政行为法、行政法责任与监督行政为基本框架。20世纪90年代以后，行政主体法、行政行为法、行政救济法成为行政法学研究的重要内容。[③]无论是监督行政还是行政救济法，在大多数学者编著的教程或者著述的论文中，行政检察监督制度都未占有一席之地，[④]这虽然不能说明在大多数学者的心目中行政检察制度不属于行政法学理论体系的内容，但是可以肯定的是传统行政法学的监督行政理论对检察监督制度存在忽视。例如，在应松年教授和杨伟东教授编的《中国行政法学二十年研究报告》中，就没有关于检察监督的专门介绍。这个报告对过去二十年间行政法学研究的重要成果进行了系统的梳理，却没有对行政检察制度进行阐述。[⑤]传统行政法学的监督行政理论对检察监督制度存在忽视，导致行政检察监督的研究缺乏系统性和深度，也导致检察监督在法律规定方面缺乏系统性和可操作性，检察机关履行法律监督职能的规定散见于有关法律中，宪法和基本法律虽然都涉及法律监督的概念，然而缺乏具体的内容，法律监督的事项、程序等规定不明确，从而为检察机关实施法律监督带来了不确定性，也使得行政检察监督的实践缺乏有效的理论指导。

　　（四）检察制度的定位和性质的争议影响行政执法检察监督的大胆探索和实践

　　检察制度重建以后不久，其宪法定位和性质就成为法学界争论的焦点。过去，理论界对我国检察机关的本质属性存在一定的争议，分别形成了行政权说、司法权说、行政和司法双重属性说和法律监督权说。有的学者从西方的观念和学说出发，有的从中国检察职能的现状出发，认为检察机关应当定位于行政机关，检察机关无权对行政违法行为进行监督。如有学者认为人民检察院的法律监督权与人民代表大会的监督权存在冲突，“应该弱化检察机关的法律监督权，将监督权收归权力机关。”[⑥]因此检察机关把大量时间和精力用在“检察机关是否有权对行政执法活动实施监督”这个问题的论证上，证明检察权作为一种独立的国家权力而存在的科学性与制度合理性，从而为行政执法检察监督制度提供充分的理论支撑。理论的争议，使得检察机关监督行政违法行为不能理直气壮，部分行政机关对于检察监督的合法性和必要性认识不足，最终影响了检察机关行政执法监督的大胆探索和实践。

　　三、基层检察院的实践模式及解构——以W市G区院为切入点

　　近年来，W市G区检察院积极转变司法理念，秉承依法监督、理性监督、重点监督、有限监督的原则，坚持诉讼内和诉讼外监督相结合的方法，积极探索实践基层行政执法检察监督工作新模式。

　　（一）W市G区检察院行政执法检察监督情况

　　首先，在制度层面。先后研究出台了《关于加强行政执法检察监督内部衔接配合机制的规定》、《关于在行政执法检察监督中加强协作配合的意见》、《办理行政执法检察监督案件管理办法》三个文件，规范和创新行政执法检察监督的范围、方式、流程、机制等，建构内强协作、外聚合力、规范流程“三位一体”，具有系统性、全局性和全面性特点的基层行政执法检察监督新机制。

　　其次，在机制层面。内部坚持“全院一盘棋”理念，在发挥民行部门核心作用的同时，强化内部衔接、协作、配合，建立“大民行”一体化工作机制，建立健全联席会议机制、案件协查机制等六项机制。外部积极争取党委政府、人大政协、纪委及相关政府部门对行政执法检察监督工作的理解和支持，加强行政监督、司法监督等制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系。

　　最后，在监督方式和监督重点方面。一是注重监督个案的效果。找准监督个案的切入点，重点监督具有典型性、代表性的案件，注意监督方式、方法的多元化、综合性运用，不督则已，督则有效，督则有果，监督一案，辐射一片，增强监督的约束力和强制力，克服监督保障机制缺失的困难，彰显刚性，增强公信。二是将个案监督的效果延伸、拓展到行政执法的规范层面。通过典型个案的有力监督，促使行政机关规范执法行为，进而完善相关的机制和制度，从被动接受个案监督，转化为自觉依法行政。三是调研理论先行，理性推进。要在扎实的理论课题研究基础上，不断进行实践探索，通过创造性的主动的监督实践来丰富充实监督理论体系，从而推动立法完善，促进这项工作实现良性的循环。同时，突出在涉农、土地、资源管理、环境保护、社会保障等领域和环节集中开展专项工作。

　　（二）W市G区检察院行政执法检察监督的模式解构

　　W市G区检察院行政检察监督主要围绕两条主线，一条是主动适应民事职能拓展，一条是主动探索检察职能优化。

　　1.模式的阶段性

　　W市G区检察院行政检察监督模式发展大体分为三个阶段，一是专项检察监督模式，主要履行对社会公共利益、国家利益保护职能，包括督促起诉和督促履职等，以及对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实行检察监督。二是综合检察监督模式，拓展检察监督职能的范围，包括对食品药品安全、环境、对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的监督等。三是“三位一体”检察监督模式，规范和创新行政执法检察监督的范围、方式、流程、机制等，建构内强协作、外聚合力、规范流程“三位一体”，是具有系统性、全局性和全面性特点的基层行政执法检察监督新机制。

　　专项检察监督模式立足于检察职能与行政执法职能之间的单向对应性，主要是在行政执法检察监督工作开展初期，对在行政诉讼监督过程中发现的损害国家利益、社会公共利益的案件进行监督。综合检察监督模式是全方位的监督，这种模式立足于法律监督职能，参与社会综合治理，对社会关注的食品药品安全、环境等行政执法案件进行监督。“三位一体”检察监督模式则以司法改革为导向，在三个维度上构建监督模式：首先是民行办案流程的制度化、规范化，其次是检察机关内部的职能优化，资源整合、机构设置及衔接配合，最后是对外的协作配合，其中重点是检察机关内部的职能优化、资源整合、机构设置及衔接配合，属于系统性、适应性和回应性的司法模式。

　　2. W市G区检察院行政执法检察监督模式的解构

　　一是随着检察机关机构改革的发展，检察职能开始以职能的分解与职能的转变为中心来配置各项职能职权，从而决定机构设置和业务配置。职能的分解和职能的转变，一个方向是职能的深层划分和优化，依托单项的职权更细致的划分业务部门，大致是一职权、一工作领域对应一个部门，另外一个方向是回应监督者更接受监督、加强内部制约规范检察职能行使，两个方向的共同作用，出现了将立案侦查与犯罪预防相分离、审查批捕与提起公诉相分离、民行监督与行政监督相分离、案件办理与案件管理相分离，将业务机构设置分为反贪、渎职侵权、预防、侦监、公诉、监所、民事监督、行政监督、控申等独立部门，这种以职能为中心来设置机构的模式符合检察监督规律，具有一定的合理性。例如，检察权是否分解出独立的职务犯罪预防权，或者职务犯罪预防权是否与职务犯罪侦查权配置在一起，决定了职务犯罪预防机构是独立设置，还是与职务犯罪侦查机构合为一体。再如，检察权是否分解出独立的刑事审判监督权，也决定了刑事审判监督机构是独立设置，还是与公诉机构合为一体。由于检察权是一种复合性的权力，包括许多具体的权能，因此，对检察权进行合理分解与配置，是检察机构如何设置、业务如何配置的必然要求和前提条件。

　　二是检察权能分解和转变，决定机构设置和业务配置，从而影响行政执法检察监督模式的选择。对检察职能分解越多，内设机构职能配置就可能越多，模式的选择越偏重于综合性。和国外检察机关的职能比较单一不同，我国检察权是一项集合性权能，从根本上说，中国检察权是一项以法律监督权为本质属性的集合性权能。从横向划分，检察权由侦查、起诉、诉讼监督等职能构成，这些权能有不同的运行规律且需要不同的机制，比如侦查强调一体化、起诉强调检察官的相对独立性、诉讼监督需要不同的监督途径和监督手段等等。因此，检察职能分解、职能转变与行政执法检察监督的职能配置成正比关系，对检察职能分解越多，作为检察职能实现的组织形式和组织保障，行政执法检察监督的职能配置就可能越多，职能配置越多，行政执法检察监督的模式越倾向于综合性。

　　三是三位一体的监督模式，相对于其他两种监督模式，其职能的适应性和回应性是对机构对应性的调校以及监督性、服务性的深化。专项检察监督模式，从高检院到基层检察院，在组织和工作原则上统一口径，对外具有一致性，履行了对社会公共利益、国家利益的保护职能，体现其自身价值，但是这种机械的静态的对应，缺乏动态性，服务科学发展和自身科学发展的双重要求迫使检察机关需要依托职能进一步拓展、深化工作领域。综合检察监督模式，体现了监督性和服务性，反映了检察机关要在诉讼专业化的基础上更深的介入社会生活，发挥法律专业者和专业监督者的双层作用，服务社会经济发展大局，并且应当以适当的功能整合更有效率的回应社会需求，但是司法改革以及检察职能的优化，是检察机关内部的职能优化、资源整合、机构设置及衔接配合一系列调整，因此，三位一体的监督模式具有的职能的适应性和回应性是对机构对应性的调校以及监督性、服务性的深化，这种调校和深化的方向是以检察职能的分解和职能转变为基本，并适量考虑检察机关顺应社会经济发展的需要。服务科学发展和自身科学发展的双重要求迫使检察机关一方面依托职能进一步拓展、深化工作领域，另外一方面应当以适当的功能整合更有效率的回应社会需求。三位一体的监督模式所具有的适应性和回应性还原了一个处于社会关系和社会网络中的行政执法检察监督的形象。

　　（三）基层行政执法检察监督在机构设置、业务配置、监督模式方面的考量和选择

　　基层的行政执法检察监督，需要在科学合理配置检察权的基础上，为实现检察工作发展目标，考量通过制度安排而形成的检察权各要素之间相互联系和相互作用的模式及运作方式。

　　1.保证公正

　　在机构设置、业务配置和监督模式等方面的考量和选择应保证该行政执法检察监督所配置的检察职能能够公平合理地行使。检察权作为国家的司法权，必须得到公正行使，以实现司法公正。这是依法治国的要求，也是司法作为社会最后一道屏障的要求。要保证检察权的公正行使，就必须按照权力制约的要求，对检察权能进行合理地分解，保证各个机构之间能够通过科学分权达到内部监督和制约的作用，实现机构之间各司其职、相互配合、相互制约，确保检察权的公正行使。

　　2.提高效率

　　司法效率旨在解决司法资源如何配置的问题，司法效率的核心应当被理解为司法资源的节约或对司法资源有效利用的程度。可见，“高效”就是最大程度地节约和有效利用司法资源并获得最大的司法效益，也就是以最低的司法成本获取最大的司法收益。因此，在行政执法检察监督在机构设置、业务配置和监督模式等方面的考量和选择，应当使行政执法检察监督具有合理的规模和数量，合理适当地配备司法人员，即行政执法检察监督的设置和人员配置要符合其日常所要解决的法律事务的客观要求，既要避免行政执法检察监督数量过多，忙闲不均，也要避免行政执法检察监督人浮于事，出现资源浪费、司法效率低下甚至无效率的现象。

　　3.突出功能化和专业化

　　近年来，以突出专业化为特征的工作整合与部门分设同时成为趋势，前者表现为设立案件管理中心，后者变现为民事行政检察分设、处理专门管辖特定类型犯罪的办案中心（如知识产权、金融、毒品、网络电信犯罪案件）及未成年人专门办理机构等等。以功能为区分，逻辑清晰，容易明确界限，职能与责任相统一；符合专业化分工的要求，容易提高效率；同类事项由同一部门主管，便于协调相关事宜；事权划一，职权明确，力量集中，在决策、执行和监督三个环节之间容易形成一致性；符合经济原则，便于人、财、物的统一分配和使用。

　　4.职能配置优化

　　职能配置优化就是通过合理分解检察权能，并通过不同的机构行使不同的检察职权，通过不同机构之间的互相配合、互相制约实现各项检察职权公正高效行使的目标。优化检察权内部配置原则应当包括以下三个方面的基本内涵：一是必须根据各项检察职权的法律特性、价值目标和运行特征，将整体的检察职权进行合理的分解，并将具有相同法律属性、价值目标和运行特征的检察职权归为一类，设置相对应的内部机构行使具有同一法律属性和特征的检察职权。例如，民事行政检察职权与刑事检察职权具有不同的法律属性、价值目标和运行特征，因而应当将它们归为不同的检察职权种类，由不同的内设机构来行使。二是根据检察规律来分解和配置各项检察职权。检察机关是法律监督机构，因而在分解和配置检察职权时，就必须按照法律监督规律的要求进行。三是一个机构只能承担或行使一项检察职权。检察职权分解后还必须得到分离，由不同的机构行使。不同的检察职权由不同的机构来行使，各项检察职权才能得到真正的分离，这样一个机构就只能承担或行使一项检察职权。只有如此，才能保证各项检察职权得到合理分解并相互分离、互相监督和制约，有效保证各项检察职权的公正合理行使。

　　四、行政执法检察监督的方向和路径

　　首先，适宜采取多维度的监督路径和监督原则。一方面，行政执法检察监督的思路和路径实时转变：从监督审判权转变为监督审判权与行政权并重，从犯罪监督转变为犯罪与违法监督相结合，从间接监督转变为间接与直接监督相结合，从诉讼监督转变为诉讼与非诉监督相结合。另外一方面，在实践中，对于行政执法的检察监督适宜采取依法监督原则、服务大局原则、尊重检察监督规律和行政权运行规律原则、重点监督与有限监督原则等相结合的监督原则。

　　其次，适宜采取多元化的监督格局。一是监督客体多元化，监督对象包括行政违法行为、行政强制措施等。二是监督方式多元化。包括督促履职、检察建议、行政公益诉讼、移送行政工作人员职务违法线索，纠正违法通知等多种方式。三是监督活动多元化，包括对事监督和对人监督，事前监督、事中监督和事后监督，个案监督、类案监督和综合监督等。四是监督目的多元化。检察机关在政治、社会和法律三个不同层面，分别具有不同价值和目的：在政治层面，检察机关具有监督其他公权力、保障公权力公正运行、提高公权力机关威信的价值和目的；在社会层面，检察机关具有化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的价值和目的；在法律层面，检察机关具有保障国家法律统一正确实施的价值和目的。

　　最后，适宜构建多层次的立法体系。法律条文应是精简，用语准确、简洁，具有可操作性。因此在修改时应该原则性和灵活性相统一，确有必要的需要规范的问题才纳入法律条文规定之中，其他的具体细节操作可考虑纳入高检院的规范性文件之中。首先，建议修改《行政诉讼法》或《检察院组织法》，明确行政执法检察监督制度的合法性和正当性。当前行政执法检察监督的最大困难和问题就是法律依据不足，因此要全面而科学地推进行政执法检察监督，需要首先对相关的法律进行修改和完善：建议在《行政诉讼法》或《检察院组织法》中明确规定“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”以便深入推进该项工作。其次，以《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》为蓝本，制定《人民检察院行政执法监督规则》，内容包括：行政执法检察监督原则、管辖范围、回避、案件受理、职权职责、案件管理等比较详细的规定。最后，制定行政执法检察监督工作实施细则，在《检察院行政执法监督规则》的基础上，对机构设置、运行机制、队伍建设、保障机制等进行进一步细化规定。

　　* 本文为江苏省法学会研究课题《检察机关行政法律监督制度研究》部分研究成果。

　　[①] 关于对行政违法行为、行政强制措施等的检察监督的概念定义，有行政法律检察监督，有行政执法检察监督，有行政检察监督等多种说法，由于篇幅所限，本文不作探讨。本文的行政执法检察监督，包括行政违法行为监督和行政强制措施的监督。

　　[②] 参见2016年最高人民检察院工作报告。

　　[③] 在大多数检察监督行政责任、行政救济与监督行政属于既相互关联又各不相同的问题。在不同学者主编的教科书中，甚至在同一学者主编的不同教科书中，有关行政法责任、行政救济法、监督行政法的内容，有时单独出现，有时一起出现。例如，应松年编著的《当代中国行政法》（中国方正出版社2005年版），该书第五编“行政监督与行政救济法”就同时介绍了行政违法、行政法律责任、国家权力机关的监督、行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政补偿等制度。

　　[④] 也有极少数学者对检察监督进行了研究。如罗豪才教授主编的一部行政法教科书将检察监督作为一种监督制度予以叙述，但被视为与司法监督相并列的监督制度。可是，在罗豪才教授主编的其他行政法教科书中却没有检察监督的内容。详情参见罗豪才主编的《行政法学》（中国政法大学出版社1999年版），该书第12章“监督行政行为”部分第四节的内容为“检察监督与司法监督”。以及罗豪才主编的《行政法学》（北京大学出版社2000年版），该书只介绍了行政责任而没有关于监督行政与救济的内容。此后，罗豪才主编的几部《行政法学》教科书都没有关于检察监督的内容。

　　[⑤] 参见应松年、杨伟东：《中国行政法学二十年研究报告》,中国政法大学出版社2008年版。

　　[⑥] 参见孙明泽、李玉晶：《论我国检察权的职权配置》，载《宜春学院学报》2014年第4期。