刘宇
一、检察体制改革取得的显著效果
目前在司法改革稳步推进，各项工作健康发展，完善了检察人员职业保障，使办案一线力量得到了明显增强，充分激发了检察人员的工作责任心和积极性。改变现行检察官与普通公务员基本相同的管理模式，在检察院内部重新确立检察官人员比例，强化职业保障，从而提升司法水平和司法效率，筑牢司法责任制……这项无异于让所有现任检察官“重新考察、竞争上岗”的改革，是新一轮司法体制改革的重头戏。
通过建设检察官和检察辅助人员的新型办案组织，检察人员职业保障水平有效提升，有力保障了其他各项改革措施的顺利进行，检察官的主体地位凸显，职权明晰、责任清楚，既是司法办案的主体，也是司法责任的主体，办案质量和效率明显提升。
建立完善的司法人员管理制度，是全面推进依法治国的重要一环。有专家指出，员额制作为按司法规律配置司法人力资源、实现检察官正规化、专业化、职业化的重要制度，将成为司法责任制的关键基础。通过员额制改革，一方面能够体现检察院中检察官的主体地位，另一方面能让检察官更科学、更合理地办案，避免“案多人少”的情况出现。
二、目前检察体制改革中存在的问题及原因
检察体制改革工作进展顺利、成效初显的同时，也遇到不少问题和困难，亟需引起重视。一是“案多人少”矛盾依然突出，检察官助理及书记员严重不足，还有部分入额人员不办案。近年来，刑事案件数量逐年上升，个别基层院案多人少的矛盾十分突出，检察官面临巨大的办案压力，甚至出现“入额的不办案，不入额的办案现象”，严重背离了改革导向。同时，由于改革期间人事冻结，全市检察机关既不能任命新的助理检察员，也无法招录新的检察人员，造成办案人员特别是检察辅助人员不足的问题非常突出。二是符合司法权运行规律的办案模式还有待进一步探索。如职务犯罪侦查活动的行政属性较强，客观上要求必须强化集中统一指挥，与司法属性较强的批捕起诉权和诉讼监督权之间存在较为明显的差异。职务犯罪侦查活动如何更好地适应检察权运行规律，建立权责明确、协作紧密、运行高效的办案模式，还有待进一步探索。三是检察机关内设机构的改革尚不明确。检察机关内设机构的设置对整个检察体制改革起到设框定架的作用，但目前该项改革的推进较为滞后，高检院关于内设机构设置的指导意见也尚未出台，对基层检察院的影响较大，需要尽快做出妥善的顶层设计和制度安排。四是检察队伍还存在一些思想波动。现行的改革方案对司法辅助人员特别是检察官助理的任职条件和等级套改没有明确规定，难以为检察辅助人员提供明朗的职业预期，部分检察辅助人员对前景感到迷茫。此外，少数综合行政人员有较强的边缘化危机。五是考评机制不合理。传统对检察官的业绩考评，容易陷入以下误区：忽视办案实绩，不注重明确标准、划分档次，导致内部干多干少一个样、干好干坏一个样，影响办案积极性；不能很好地处理检察工作与参与司法调研、表彰奖励之间的关系，甚至出现“多办案不如多发文章”的问题；绩效考核与检察官等级、行政职务挂钩，存在行政化倾向。
笔者认为之所以存在上述情况，主要原因：一是前期遴选中，对少数人员把关不严，把入额视为组织照顾、享受待遇，导致一些不能独立办案、不愿全力办案的人员进入员额。二是部分领导干部入额后，没有按要求办理案件，监督管理事务多，率先垂范办案少。三是没有建立科学、严格的考核机制，考核只与绩效奖金分配挂钩，不敢动真碰硬，“能者上，不胜任者让”的改革导向体现不足。四是没有建立员额退出机制，缺乏配套程序设置，有的地方员额检察官“想退退不出”，有的地方虽已制定员额退出办法，也有员额退出的实例，但多是因为身体健康、退休、离职、违纪等原因退出，绩效考核的奖先惩后作用没能真正发挥。
三、员额检察官绩效评价体系的构建
员额制改革是检察人员分类管理改革的基础，实行检察官员额制的目的，是为了保证检察官具有较高的专业素养和办案能力，保证司法办案质效。
要真正把改革落到实处，既要抓住案件责任制这个“牛鼻子”，更要把对员额检察官的绩效评价体系构建好，真正调动广大检察干警工作的积极性。最高人民检察院检察长曹建明7月11日在大检察官研讨班上强调，各级检察机关要从完善员额配置标准和动态管理机制，建立并落实员额制检察官绩效考核机制、健全员额制检察官退出和流转机制，妥善解决未入额人员分流使用、权责界限、职业发展等四大方面入手，统筹研究，完善和规范检察官员额制。
笔者认为认真落实曹检讲话及结合工作实际情况，构建员额检察官绩效评价体系需要包括以下几个方面：
第一，健全检察官考评委员会工作机制，解决好“谁来考核”的问题。各级检察院应当设立检察官考评委员会，建立检察官业绩评价体系和业绩档案。由检察官考评委员会组织、领导对检察官的考核、评议工作。对检察官绩效的考核、评价，必须由检察官考评委员会作出，考核结果应当公示。
为强化检察官考评委员会的代表性和公信力，弱化绩效考核中的“行政化”色彩，检察官考评委员会成员除本院检察长、相关部门负责人之外，必须有若干名检察官代表，检察官代表由全体检察官推选产生。同时，对不同岗位的绩效考核办法，应当经过全体干警讨论，并充分吸收大家意见，尽可能凝聚集体共识，以便实施推进。
为了推动检察长及部门负责人办案落实到实处，市检察院、县区检察院院领导的办案情况应当由省级检察院统一考核，并逐月通报。各院部门负责人办案情况由本院考核通报。所有领导干部的办案数量、案件类型、办案程序、参与方式、开庭数量应当公开，接受干警监督。
第二，完善员额配置标准和动态管理机制。检察职能的多样化决定了必须根据不同业务类型，坚持“以案定额”和“以职能定额”相结合，坚持把有限的员额配置在具有司法属性的岗位和部门，只有必须由检察官行驶职能的岗位才配员额，只给办案部门配员额，确保入额检察官在一线办案，员额数量要与办案量基本匹配,在业务部门之间合理配置检察官员额。要严格入额的条件、标准和程序。择优选任，要公平公正考试考核，确定拟入额检察官人选统一采用“考试+考核”的方式，重点考察工作业绩，突出对司法能力、办案业绩、职业操守的考核，防止简单地按照级别、票数、考分入额，要科学合理配置员额，真正让业务水平高、司法经验丰富、具备良好的专业素养、品行操守，能够独立承担办案责任的人才留在员额内。同时，完善入额检察官的动态管理机制，探索建立外部评估机制，健全导向明晰、科学合理的绩效考评机制，推动员额制改革的配套制度建设。
第三，建立并落实办案绩效考核机制。要始终牵住司法责任制这个牛鼻子。完善司法责任制，关键是要遵循司法亲历性和权责一致性规律，改革司法权力运行机制，让审理者裁判、由裁判者负责。
省级检察院要科学制定权力清单，要立足检察一体化原则，充分考虑检察机关权力属性的复杂化、业务类型的多样化，科学设置不同业务类别中检察官的职责权限。要根据检察官办案数量、质量、难易程度，建立科学合理的办案绩效考核办法，让入额的人多办案、办好案，通过整合力量资源，将检察官从大量的程序性、事务性工作中解放出来，将人力资源集中到司法一线，提高办案效率。
同时要考虑如何根据改革的进程逐步放权，按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，做实检察官的权力，突出检察官的办案主体地位。又要考虑如何监督，如何细化权力行使的标准和要求，处理好依法授权和加强监督制约的关系，保证检察权依法正确行使。
探索建立院领导办案机制，包括案件分配机制、办案具体形式和标准、办案考核评价机制等，推动领导干部办案制度化、常态化。各检察院要围绕赋予检察官办案主体地位的要求，结合本院实际情况，探索建立检察官权力清单，明确检察官承担的职责；要细化量化司法责任，根据司法规律和办案工作实际，明确每名检察官要办多少案，在办案各环节承担什么责任，切实将司法责任落到实处。入额领导干部姚率先垂范，严格执行办案要求，带头办理重大、复杂、疑难、新类型案件。
第四，依岗分类设置评价项目。检察职能的多样性决定了检察官岗位职责的差异性。由于检察官岗位职责不同，对其考评标准也有所区别，而不能搞“一刀切”，要从检察机关不同业务类别出发，积极探索建立适应司法办案需要的办案组织形式；否则，难以保证考评的科学性、合理性和公正性。因此，在检察官考评体系构建过程中，应当根据检察官岗位职责不同对其进行科学分类，对不同类型的检察官科学设置符合自身岗位特点的考评目标和项目。比如，公诉岗位职责和职务犯罪侦查岗位职责就具有较为明显的差异，在办案数量的评价方面就不适用同一标准。因此“分类”比“统一”更客观。笔者认为，既然不同部门之间的案件无法类比，就可以尝试分类考核，为不同的岗位量身定制不同的考评标准，科学体现他们的工作量。由各个条线根据工作实际情况，经过民主讨论协商后，将标准提出来审核。此外，为了督促领导更好地履行管理职责。
“计分”比“计件”更科学。办案是检察官工作的核心，也是绩效考核的重点。在案件的考核上，很多地区的检察院通常都采取考核案件数量，也就是“计件”的方式来进行。但是笔者认为，不同的案件在办理难度上存在着差异，单纯通过数量来考评存在着一定的局限性。为了解决不同案件工作量不同的问题，应当构建绩效考核的计分体系，根据案件的罪名、罪数、同案人员、卷宗册数等关键指标，给不同的案件赋予不同的分值，通过“计分”的方式来统计检察官的工作量。比如在一般情况下，办理一起醉驾案件只需要5天，而办理疑难复杂的金额犯罪案件一般需要半年，这两个案件的工作量显然是不能等量齐观的。
第五，明确考核细则。建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能等为主要内容的检察官业绩评价体系，制定检察官惩戒制度的实施细则，完善司法责任制改革的配套制度和工作机制。对入额满一年的检察官，要进行办案绩效考核；要着力提高办案质量，探索建立符合司法规律的案件评估体系和评价机制，利用信息化、大数据手段，实行常态化的绩效考核，坚持公开、量化考核，并将业绩评价作为评先评优、晋职晋级的重要依据；要切实加强监督制约，依托数字化、可视化的信息技术手段，实现对司法活动的实时监控和全程留痕。
第五，建立动态化法官员额调控机制，解决好“有进有出”的问题。要科学核定、调整每个检察院员额数量，并根据办案量实际变化，建立动态调整机制，加大员额统筹调配力度。检察官员额不适合“保险箱”，按照中央要求，各级人民检察院应当健全“有进有出”、“能上能下”的动态化调控机制，将员额退出与干部管理、违法办案责任追究和办案绩效考核挂钩，对于只拿待遇不愿尽责、担当不够不敢尽责、能力不足不能负责、违纪违法惩戒问责的检察官，要及时退出员额。建立常态化的员额增补机制，对预留或空出的员额指标，定期进行遴选，让优秀的检察官助理及时入额。同时，全面推行司法档案制度，把检察官履职情况如实计入司法档案，并作为岗位调整、绩效考核和责任追究的重要依据。除兼顾退休、离职、惩戒等事由外，关键在于通过科学考核、依法追责，使不能独立办案、案件质效较差、完不成核定工作量的人及时退出员额，必须建立常态化的绩效考核机制及与其直接挂钩的员额退出办法，树立正确的改革导向。
第六，科学设置奖金分配方案。员额检察官、检察辅助人员和司法行政人员的奖金与办案和工作绩效挂钩，而不是与职级、资历等挂钩。坚持“向基层倾斜、向办案一线倾斜”的政策导向，科学设置考核指标，及时研究制定绩效考核奖金分配办法，真正向基层和办案一线人员，尤其是向办案量大、办案质效高的检察官倾斜。奖金分配不搞‘平均主义’，对不同业务条线的检察官实行不同的奖励性绩效奖金分配权重，对司法责任较重的公诉、侦监等业务条线确定了较高的权重系数，促使绩效奖金向办案一线倾斜。引导和鼓励检察官聚焦本职，回归一线，专心专注办案，精细精准司法。
第七，妥善解决未入额人员分流使用、权责界限、职业发展等问题。按照中央关于改革的总体要求，根据岗位特点和个人实际，建立科学的检察权运行机制和完善的管理体系，让各类人员都能充分发挥自身的作用和价值，都由相对明确稳定的发展空间和职业预期。要高度重视未入额检察官、司法辅助人员和司法行政人员的所思所盼，同步统筹考虑职业发展和职业保障问题，充分调动各类人员积极性。最高检提出，将实行检察人员分类管理，将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，建立检察官员额制度，合理确定检察官与其他人员的比例，严格执行未入额人员不得独立办案的规定。
根据队伍结构、本人意愿和岗位需要，对未入额人员适时组织岗位交流，要妥善做好人员分流工作，畅通符合条件人员进入员额的渠道，让分流人员对职业前景保持积极预期。要更加关心、爱护检察辅助人员、司法行政人员，拓宽职业发展空间，畅通职业发展渠道，搭建交流转任平台，保护工作积极性。做好检察人员职业保障工作需要多部门协调联动，争取各方支持，形成改革合力，才能有效落实改革政策，推进改革实施。紧紧依靠当地党委的领导和政府的支持，主动加强与人社、财政等部门的沟通协调，积极组织实施检察环节各项具体任务，合力推动改革任务落地实施。
综上，目标就是构建一套相对科学、合理、高效的绩效考核体系，只有建立科学合理、符合规律、覆盖全面的绩效考核体系和工作机制，入额遴选和员额退出工作才能顺利开展，定期晋升和择优选升才有科学依据，绩效考核和奖金分配才会公平公正。以此来调动检察官的积极性，让检察官办案更有活力。
