蔡月明*
检察机关司法责任制改革，重点是解决三个方面的问题，第一是明确检察人员的职责权限，第二是完善检察机关司法办案组织及业务运行方式，也即完善检察权运行机制，第三是完善司法责任体系。这三个方面是相互联系、有机统一的。前两者是前提和基础。明确检察人员职责权限，目的在于使检察官在职权范围内相对独立地承办和决定案件。完善检察权运行机制，主要是为了减少审批环节，也是为了突出检察官在司法办案中的主体地位。只要这两个方面确定了，司法责任体系就比较明确了。
一、检察官、检察官助理、书记员之间的关系
在现有的检察体制下，检察系统从事业务人员的分类为检察员、检察官助理、书记员。本文此部分将阐述这三者之间的关系。
（一）书记员在检察工作中的地位
最高人民检察院下发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）中并没有对书记员的职责进行阐述，故笔者认为，书记员应纳入检察官助理序列之中。理由：1.书记员在现有体制下的工作内容是对检察官办案进行辅助，而检察官助理的工作内容与书记员的工作内容相一致；2.书记员是在业务岗位工作的暂未取得检察职务的检察工作人员，其职位性质属于检察业务人员，理应纳入检察官助理序列。书记员的职责不能等同于其他具有检察职务的检察官助理，某些工作不可由书记员承担，但可与检察官或具有检察职务的检察官助理一同完成，例如讯问犯罪嫌疑人，讯问证人和其他诉讼参与人，现场勘验、检查，实施搜查，实施查封，扣押物证、书证，调取证据等工作。
（二）检察官与检察官助理之间的关系。独任检察官办案应当由一名检察官和多名检察官助理形成工作组，对于刑事案件的处理，检察官应当指派1-2名检察官助理对案件进行初步审查，初步审查后，由检察官助理向检察官提出初步意见，由检察官做出审查意见后交由检察长决定。对于由两名以上检察官组成的办案组，也应按以上程序进行操作，先由各自的检察官工作组拿出各自意见，若意见统一则直接上交检察长，若不统一应在部门内讨论，讨论无果可建议检察长提交检委会讨论。此外，检察官助理在对案件进行初步审查办理时，检察官也应参与其中，履行《意见》中的职责。
（三）业务部门负责人与检察官之间的关系
现有体制下业务部门负责人通常具有检察职务，但一般不直接办理案件，大多情况下是由该部门的检察人员对案件进行审查并提出处理意见，报部门负责人审批，部门负责人将会对案件进行再审查，并报检察长审批或发回承办人再审，此工作模式下，部门负责人的意见将对检察长的最终定夺起关键作用。同时，部门负责人还有对疑难、复杂、重大案件组织干警进行讨论的职责，并兼具行政工作。综上，部门负责人在现有体制下是关键角色，承上启下，尤为重要。
司法责任制中要求，业务部门负责人也是检察官序列中的一员，应当承接案件，同时业务部门负责人不再对其他检察官承办的案件进行审批并做出意见。笔者认为，业务部门负责人是本部门业务水平、行政能力较高的检察官，除此之外其还应兼具其他职责。《意见》中要求业务部门负责人应对本部门的工作进行组织、研究和指导，对本部门出现的疑难、重大、复杂案件召集检察官联席会议进行讨论并形成意见。对此，笔者认为，检察官联席会议只能由部门负责人召集并主持，检察官联席会议的讨论结果是检察官办案的参考，不作为案件的最终决定，办理案件的检察官可以采纳也可不采纳，采纳的，若后期案件出现问题，部门负责人及其他检察官不承担相应责任。部门负责人应兼具本部门首席检察官的职责，可以对检察官承办的案件进行监督或指导，必要时可以向检察官提出书面建议。部门负责人同时兼具对检察官培养的职责，对检察官办案组、独任检察官的组织形式、检察官助理的具体职位拥有决定权。笔者给部门负责人的职责打个比方，如果一个部门相当于一个班级的话，检察官好比班中的班委，部门负责人相当于班长，检察长相当于班主任，班长只有对班内一般事务进行调整指导的权力，而班主任才拥有最终的决定权。
二、检察权运行机制
“三级审批制”目前仍是检察权运行机制的重要组成部分，应当加以坚持。而正确处理主任检察官办案责任制与三级审批制之间的关系，也是对办案机制去行政化问题的深化再认识，对于检察权的规范运行十分重要。
（一）“三级审批制”仍是检察权运行机制的重要组成部分
虽然检察机关长期以来实行的“三级审批制”，存在着如“审者不定、定者不审”违背司法规律、办案主体多元化导致的办案责任分散，以及追责问责无法落实等诸多弊端，但主任检察官办案责任制改革并非完全否定“三级审批制”，从而彻底的“去行政化”。在检察权运行机制的构成中，“三级审批制”与主任检察官办案责任制均是重要组成部分。具体而言，首先，“三级审批制”的法律地位没有被否定。到目前为止，无论是作为确立“三级审批制”的司法解释，还是中央及上海的司改方案，均未从法律或政策层面作出取消、废止“三级审批制”的规定和表述。相反，在高检院最新制定的规范性文件草案中，还能看到类似“三级审批制”的规定。其次，检察长授权范围外的案件或监督事项仍必须实行“三级审批制”。目前检察机关的办案组织形式主要有检察官独任制和检察官办案组两种，但无论采何种办案组织形式，均只能在检察长的授权范围内对案件或监督事项独立作出处理决定。对于授权范围外的职权仍须由检察长或检委会行使，如检察环节的终局性处理、重大有影响案件的批捕、起诉等，仍必须报请检察长或检委会决定。再次，即便是授权范围内的案件，如果独任检察官或检察官办案组负责人认为案件特别疑难复杂的，仍可以通过“三级审批制”办案程序报请检察长或检委会决定。
（二）三级审批制”在“适当去行政化”改革背景下的规范与完善
检察权是一种复合型权力，既有司法属性，又有行政属性，还有监督属性。“三级审批制”行政化运作方式导致的诸多弊端在本质上与具有司法属性的检察权运行规律不符，在适当去行政化的改革下，可以从司法办案运行机制的扁平化管理入手，对“三级审批制”予以规范和完善。
一是在层级设置上减少办案审批环节。独任检察官或检察官办案组负责人对授权范围外的案件提出承办意见后，应直接报请检察长或检委会决定，办案部门负责人可以不再对
检察官所办案件进行审核或审批。也就是说将原先的“三级审批”改为“二级审批”，独任检察官或检察官办案组负责人直接对检察长负责，通过减少部门负责人审核或审批的环节实现办案审批环节的扁平化。
二是在授权范围内严格限制案件请示报批。独任检察官或检察官办案组负责人对于授权范围内的案件，认为疑难复杂的，可以提交主任检察官联席会议讨论，但讨论意见仅供
其参考。经讨论后，对个别特别疑难复杂案件，独任检察官或检察官办案组负责人认为需要请示检察长或检委会的，可以提请检察长审批或检委会讨论决定。因此，对于授权范围
内的案件，只有经主任检察官联席会议讨论后，仍认为特别疑难复杂的，才可提交检察长或检委会决定。同时，还应结合办案实际，对这类请示审批案件数量设定上限比例，以防
止检察官为规避责任风险而转嫁检察长或检委会，并确保案件审批的扁平化落实到位。
三是在权力运行模式上实行主任检察官审批制。在现阶段，主任检察官作为所在办案组的负责人，对办案组内其他检察官所办案件应具有审批决定权，而不能仅仅限于提出无
权改变检察官决定的审核意见。如果仅仅赋予主任检察官审核权而不是审批决定权，当主任检察官审核后不同意承办检察官意见时，由于无法改变承办检察官意见，只能提交检察
长决定。由此会形成主任检察官类似部门负责人的定位，客观上可能导致重新回归“三级审批制”的老路。
（三）强化办案部门负责人对司法办案活动的监督制约
将“三级审批”改为“二级审批”以实现办案决策层级“扁平化”后，办案部门负责人不再对独任检察官或检察官办案组承办的授权范围外的案件进行审核。但从法理上分析，检察一体制的存在，使部门负责人既可以作为行政协调人，又可以作为分管某一部分业务的检察长的业务代表，即检察长的业务助理。对于一些案件量大的检察院，客观上也需要部门负责人代表或协助检察长处理业务事项，而检察长对检察业务的统一管理权限中，也应当包括授权或委托他人管理有关业务的权力。因此，对于授权范围外的案件，由办案部门负责人审核后再报请检察长审批或检委会决定，能够充分发挥其作为资深检察官的办案指导和监督作用，有利于保证重大疑难复杂案件的质量。当然，此种情形下的“审核”应属于“复核”的监督性质，即办案部门负责人的审核意见与独任检察官或检察官办案组负责人意见不一致时，检察官可以接受，也可以不接受，并且不影响案件进入下一办案环节和审批程序。
三、界定办案主体之间权力与责任的边界关系
合理界定各级检察机关及其内部各办案主体之间的权力和责任边界，是办案责任制改革的重点和难点之一。我们需要根据业务类别制定不同层级的检察机关、同一检察机关内部的权力清单，重新界定办案部门负责人在司法办案中的职能地位，还要明确办案责任的认定标准和相应的惩戒方式，使司法责任真正落实到“人”。
（一）检察长、检委会办案职权应体现检察一体原则和司法规律
划定检察长、检委会的办案职权时，必须坚持检察长统一领导检察工作的基本原则。首先，要坚持检察长、检委会对办案决策把关的职权。检察长是检察机关内部行使检察权的最高领导，检委会是一级检察机关内部最高办案决策机构，检察长与检委会应当行使与其“最高”级别的身份相符合的特别重要或性质特殊的权力，包括具有诉讼终结性的权力、重大案件的批捕起诉决定权、职务犯罪侦查启动、终止，以及对直接涉及人身、财产的重大侦查措施、重大诉讼监督权，具体可以细化确定必须由检察长、检委会决定的案件类型和范围，同时还必须明确规定检察长提交检委会决定案件的条件和情形。其次，要加大检察长、副检察长直接办案的力度。检察长、副检察长在司法一线直接办案，既是履行法定职责的必然要求，也是司法活动亲历性要求的重要体现。要明确不同层级检察长、副检察长直接办案的方式、类型与数量等。在办案组织形式上，可以采用配备辅助人员临时组成检察官办案组，但不宜采用加入其他检察官办案组的方式，以确保检察长或副检察长能够直接办理案件。在案件类型上，可以把重点放在疑难复杂有重大社会影响的刑检案件，还可以通过检察长、副检察长出庭支持公诉，发挥检察长、副检察长直接办案的示范、引领作用。再次，要加强检察长、检委会对检察办案的监督作用。检察长、副检察长有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核，不同意检察官处理意见的，可以提请检委会讨论决定，也可以作出改变的指令或决定。对于以人民检察院名义制发的法律文书，应该由检察长、副检察长签发。
（二）重新定位办案部门负责人的职能性质和权限
实行检察官办案责任制后，办案部门负责人不再对检察官所办案件进行审批，职权性质从办案决定向司法管理、监督制约转变。当前，应更加突出办案部门负责人对本部门其他主任检察官办案的监督管理作用，重点强化对案件调配、对外协调、业务指导以及监督管理职权。一是调配办案组织。对于上级交办或督办的案件，可以指定检察官办案组承办，同时可根据各个检察官办案组办理案件的进度调整办案量。二是召集主任检察官联席会议。对于主任检察官授权范围内的案件，经办案组集体讨论仍存在重大分歧的，可以组织召开主任检察官联席会议，为办理案件提供有益参考。三是协助检察长指导督办重大疑难复杂案件。对主任检察官办理授权范围内的重大、疑难、复杂或者社会关注度高的案件，可以调阅案卷材料，了解办案进度和相关处理情况，必要时可以听取主任检察官对案件进展的专项汇报。四是审核主任检察官所办案件的处理决定文书。借鉴台湾地区设置的协助检察长处理有关事务的“襄阅”制度，主任检察官对授权范围内案件作出处理决定后，在尚未正式流转至下一诉讼环节前，可对案件相关文书进行备查并提出意见，主任检察官不接受的，可提请检察长决定，但备查不影响案件进入下一办案环节。
（三）构建公平合理的司法责任认定、追究机制
完善检察官办案责任制，应体现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，实现权力与责任的统一。一要确定划分办案责任的基本做法。我们认为，一般可以按下列情形划分：1.主任检察官在授权范围内对其办案组的案件承担全部责任，组内承办检察官对案件事实和证据负责。2.主任检察官对授权范围内个别重大疑难复杂案件，认为需要请示检察长、检委会决定的，应对事实和证据负责，并提出明确的处理意见，检察长或检委会同意其处理意见的，主任检察官承担主要责任，检察长或检委会承担次要责任。检察长或检委会改变其处理意见的，对改变的部分不承担责任，但因事实和证据认定错误导致改变的，仍由其承担全部责任。3.主任检察官对授权范围外的案件，应对事实和证据负责，并提出明确的处理意见，部门主要负责人审核同意的，与主任检察官共同承担责任。部门主要负责人审核提出不同意见，且被检察长或检委会采纳的，部门主要负责人与检察长或检委会共同承担责任。4.检委会作出的决定被认定是错误的，应由提出或同意错误决定的多数委员承担相应责任。二要明确司法责任认定标准和职务豁免原则。追究检察人员司法责任要遵循主观过错与客观行为相一致的原则。对检察官主观上没有故意或重大过失，且符合以下情形的，不应追究责任：1.因案件事实、证据发生变化，导致错误发生的；2. 因法律、司法解释发生变化，导致错误发生的；3.因法律规定的模糊性而引发对法律适用的认识分歧，导致不起诉、判决无罪等发生的。正确把握执法过错与办案质量问题的关系。三要细化司法责任的种类及相应的惩戒方式。注意将故意徇私枉法、重大过失导致错案与一般瑕疵区分开来，对不同原因造成的案件质量问题及程序违法行为，应采取不同的惩戒方式。1.故意滥用职权、徇私枉法、严重违反法定程序，直接导致案件实体错误结果以及其他严重后果发生，或者造成恶劣影响，构成违纪的，应依照检察纪律规定给予纪律处分；构成犯罪的，应依法追究刑事责任。2.重大过失认定事实证据、适用法律错误或者违反法定程序，直接导致案件实体错误结果以及其他严重后果发生的，应依照检察纪律规定给予纪律处分；没有造成实际后果的，应根据行为性质和情节轻重，给予组织处理、批评教育等。3.责任心不强等一般过失不履行、怠于履行职责，或因能力不够等原因不正确履行职责，导致发生案件质量问题，或者因执法不规范不文明，受到当事人投诉的，应在绩效考核、晋级晋职中予以体现；对能力显著不适应主任检察官的，应予调整岗位，退出检察官序列。
