跨行政区划检察院设置研究
——以江苏跨行政区划检察改革为视角
南京铁路运输检察院课题组*
摘 要：探索设立跨行政区划的人民检察院，是党中央从全面深化改革、全面依法治国战略高度作出的重大部署，对保障检察机关依法独立公正行使职权、完善中国特色社会主义检察制度，具有十分重要的意义。探索推进跨行政区划检察院改革，需要设置层级、确定管辖范围、整合内设机构等问题，是一项系统工程。课题直接分析江苏跨行政区划检察改革难题，提出符合中央司法改革方向和江苏检察工作实际的制度设计，努力形成可全国复制推广的江苏跨行政区划检察改革方案，以期为全国跨行政区划检察改革提供理论支撑。
关键词： 跨行政区划 检察改革 管辖范围
一、江苏跨行政区划检察的探索
2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院共同研究制定《设立跨行政区划人民法院、检察院试点方案》，经中央全面深化改革领导小组审议通过后印发执行。随后，上海、北京依托原有的铁路运输检察分院，分别探索开展跨行政区划检察院改革试点工作。位于江苏的南京铁路运输检察院和徐州铁路运输检察院，在2012年整建制划入江苏省，现为江苏省检察院的两家派出院。江苏虽然不是“两高”确定的试点省份，但是基于创新创优的工作传统和南京、徐州铁检院的资源优势，根据高检院和省委的部署要求，已经分别从案件集中办理、机构设置、基础设施建设等方面开展工作，积极探索开展跨行政区划检察院改革试点。
2013年10月，江苏省检察院即决定由南京铁检院承担南京市大部分地区知识产权刑事检察工作，在案件办理上，探索特殊类型案件集中管辖制度改革，为跨行政区划办理案件积累经验。受理审查起诉的知识产权类刑事案件占到南京市知识产权类案件的78%，占全省的10%左右。江苏省检察院积极推动铁检机关探索跨行政区划检察改革，要求徐州的环境资源类刑事案件的审查逮捕、审查起诉工作由徐州铁检院集中管辖。 2017年9月1日起徐州铁检院正式受理全徐州市环境资源类刑事案件。2016年4月，省检察院下发文件，明确为积极对接跨行政区划检察院改革要求，立足省院派出院的性质定位，将部分案件交由南京、徐州铁检院办理。所受理案件分片交由南京、徐州铁检院办理，按照审级接受南京、徐州市检察院的指导和监督。该通知使铁检院在案件办理上迈出了一大步，为下一步推进跨行政区划检察院改革创造条件。2018年2月，省检察院专题研究南京、徐州铁检院的职能定位、案件管辖等相关问题，再次明确对两院集中办理的特定类型案件，南京、徐州市检察院要继续加强管理，建立相应的工作机制，将铁检院的办案情况纳入所在市院的考核范围，与所辖基层院办理的案件同等对待。
目前在探索跨行政区划检察试点工作中，由于没有明确的顶层设计方案，试点工作一方面以北京和上海试点地区关于案件管辖范围做适当参考，一方面靠协调各方来促进，导致推行困难重重。一是定位不明，虽然铁检院属于省级院的派出院，但如果受理基层跨行政区划案件，那根据审级业务工作就应接受受理案件所在地的地级市院领导，导致上级单位多且混乱，市级院对省级院的派出院在业务指导上并没有像对基层院那样顺手，试点没有从根本上解决跨区划系统设置。二是目前试点并没有跨到位，只是在南京市、徐州市范围内各一个领域进行的尝试，在一个市内跨区、县而已，并没有实现跨市管辖，没有真正体现出跨的作用。三是脱离所在地开展跨行政区划检察工作，没有配套的机制。如两法衔接工作就无法进入地方两法衔接平台，甚至所在地法律援助等工作都需要协调各方去解决。四是前期铁检改革并不彻底，上级业务单位是上海，而人财物归江苏，在各项工作制度上都不顺畅，如优秀公诉人评选活动，上海允许铁检院参加，但因为称号是由政治部门授予，带有管人的属性，所以造成列名次而不授予称号的尴尬局面。
二、跨行政区划检察需重点解决的问题
四中全会提出“探索设立跨行政区划检察院，办理跨地区案件”，目标是“构建特殊案件在跨行政区划法院检察院办理的诉讼格局”。现主体已经明确，主要依托对铁检院的改造而成，问题的核心就是搭建怎样的诉讼格局、确定哪些管辖范围等等，重点需要研究在现有格局下如何顺利完成改革任务。
（一）需构建完整的跨行政区划诉讼层级体系。设立跨行政区划检察院既然是司法体制改革确定的目标，不会是现在试点层面的小范围的点，必然要扩大到面，如何有效建立统一完整的跨行政区划检察体系需要重点研究。跨行政区划改革防止的是因地方保护而导致的司法不公，而地方因素干扰的层面既有跨县的，也有跨市的，甚至有跨省的，如果由市、县设置跨行政区划检察院来行使检察权显然是力不从心的。在跨行政区划检察改革的具体操作上，可对目前全国18个铁路运输检察分院适当进行整合改造后，分别在华北、华东、中南、华南、西南、西北等区域成立1个跨省级行政区划检察院。同时，对广东、山东、江苏、浙江、河南等案件大省，可依托当地的铁检院，在其省会城市或其他交通便利大城市，再各设立跨市级行政区划检察院，具体承担一定数量和类型的案件办理职责，形成部分地区的两级跨行政区划检察院设置，以更加充分地履行职能。 在北京、上海试点后没有在布局方面形成全国推广性经验的情况下，目前推动的省以下直管的检察改革给我们提供了思路，那就是在省级检察院的统一部署下进行一省内跨行政区划改革，在一省范围内推行基本无制度上的障碍。现在铁检院属于省检察院的派出院也使改革更加顺畅，可直接由省检察院确定省内跨行政区划检察院的设置和管辖范围，管辖跨市级的重大特殊案件。
（二）现阶段应推动省内跨行政区划改革。基于现状，将全国司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下检察院人财物由省级统一管理，最终为全国统一管理提供经验。就具体定位而言，省以下人财物统管，主要是为了排除省以下司法行政事务的同级干预，能较好地解决因地方司法机关的人财物受制于当地政府而造成的司法地方化的弊端，也是省以下人财物统管改革的初衷。在全国范围内设立跨行政区划检察院还需顶层设计，但无论何时设立，省以下跨行政区划检察院都要存在，在现阶段依托现有铁检院开展省内跨行政区划是符合省以下检察院改革方向的，也是最可行的。
（三）需明确自身管辖范围。明确跨行政区划检察院的管辖范围是重中之重，要按照特殊案件的标准，找准哪些案件属于可能产生地方保护，哪些案件跨行政区划审理更为公正的范围来设置管辖范围，并严格限定特殊案件的范围，既不能影响普通检察院的正常审理，又体现出跨行政区划检察院的优势。一是突出专属管辖的属性，将最可能产生地方保护且跨地区有影响的重大破坏环境资源、食品药品监管、知识产权保护、重大民商事监督案件直接纳入跨行政区划检察院管辖，以充分保护区划内环境资源，充分保护已加入国际公约的特殊领域等，防止地方因发展经济而影响制约案件的正常办理。二是防止将所有跨区划意义上的案件均纳入管辖，原因是要集中力量办理重大的特殊案件，根据现有铁检实际来管辖所有跨行政区划案件的话，无法解决人案矛盾的问题，反而不利于跨区划重大案件的办理，还会导致上级院二审案件的突增。总之，要牢牢把握特殊和重大两个关键来确定案件管辖。
（二）内设机构设置构想。跨行政区划检察院内设机构，应突出专业性特点，体现这种不同于地方检察院的专属性特征。要加强业务机构、精简非业务机构的原则，突出强化司法办案，对于领导决策机构和综合管理机构大幅精简，确保检察职权高效行使，检察人员结构合理。[①] 主要机构及职能如下：1．刑事检察部。承担刑事案件的审查逮捕、审查起诉、刑事诉讼监督、刑罚执行监督等检察职能。由于跨行政区划检察院所管辖刑事案件主要是环境资源保护、食品药品监管等领域案件，不涉及占地方检察机关案件很大比重的盗窃、危险驾驶等类案件，体量不大，所以审查逮捕、审查起诉可以由一个部门承担。2．诉讼监督部。承担刑事诉讼监督、民事行政诉讼案件监督以及民事行政公益诉讼提起等职能。根据案件办理和监督适度分离的特点，可以将部分刑事诉讼监督案件纳入诉讼监督部。跨市级行政区划检察院、跨省级行政区划检察院对所对应的跨行政区划法院审理的重大民商事案件、行政诉讼案件实行法律监督。3．综合业务部。承担案件管理、检委办、法律研究等职能。将检委办、法律研究等职能从行政部分分离出来纳入综合业务部，是杜绝检察业务与行政管理混乱的情况，故此纳入案件管理部一并承担。4．综合管理部。负责行装、检察技术、法警、文秘、日常管理、政工人事等综合保障工作。严格来说，综合保障部门是检察辅助机构，集检察机关政治处、行装财务、办公室、法警队、技术、检委办等部门功能于一身，便于协调管理，提高检务保障水平。
另可根据省内集中管辖的实际情况设立部门，如集中管辖环境资源的检察院可设立环境资源检察部，集中管辖知识产权案件“三审合一”的刑事、民事、行政案件的检察院可以设立知识产权检察部，以突出跨行政区划检察院的专业化、专门化。
（三）案件管辖范围设想
根据先行试点地区的经验，结合江苏检察实际，同时考虑案件涉及区域范围、案件严重程度、案件影响力大小等因素，建议江苏跨行政区划检察院纳入管辖的范围包括：
5．以设区市级、省级政府和省级行政机关为被告的行政诉讼监督案件。行政诉讼案件调整的是不平等主体之间的行政法律关系，也是最容易产生地方保护的，一些当地法院对以当地政府为被告的行政诉讼案件在处理上还是有些顾忌的。地方检察院承担对以设区市级、省级政府和省级行政机关为被告的行政诉讼监督案件，在理论上很难保证独立性和公正性。所以，由跨行政区划检察院作为行政诉讼案件的专门法律监督机关，能够更少受到来自地方的干预或地方保护主义的干扰。而行政案件集中由铁路法院受理是最高人民法院对于改造铁路法院的主要方向，南京和徐州两地行政案件分别由南京铁路运输法院和徐州铁路运输法院管辖审理，由对应的铁检院行使行政监督权更有天然的合理性。
此外，在监察体制改革之后成立之后，跨行政区划检察院可以办理由受理内容中几类特殊案件而产生的相应职务犯罪案件，使跨行政区划检察监督工作有连续性，还便于移送在办理特殊案件中发现的职务犯罪线索，形成刑事司法和纪检监察协作配合长效机制，提升对国家工作人员违纪违法行为的监督合力。同时，可以负责办理司法人员职务犯罪案件审查起诉工作，以解决长期以来司法人员犯罪基本上均是一案一指定的问题。
[①]孔璋、程相鹏：《检察机关内设机构改革问题研究》，载《西南政法大学学报》2014年第6期。
