——以50件刑附民公益诉讼案件为样本 

汪世芳* 

摘  要：刑附民公益诉讼具有节约司法资源、简化诉讼程序、提高诉讼效率、避免裁判矛盾等优势，但从检察实践看，刑附民公益诉讼在整个公益诉讼中的比重不大，在管辖法院、诉前程序、赔偿范围以及与行政公益诉讼的衔接等方面还存在不少困难。本文基于对50件刑附民公益诉讼检察实践的实证分析，提出应突破刑附民公益诉讼的赔偿范围、扩大诉前程序的对象和范围、建立刑附民公益诉讼与行政公益诉讼的衔接渠道等建议。

关键词：刑事诉讼  民公益诉讼  行政公益诉讼 

自2015年7月全国人大授权13省市检察机关开展公益诉讼试点以来，各地检察机关积极开展公益诉讼实践。目前检察机关提起公益诉讼有三种模式：民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼。其中刑事附带民事公益诉讼（以下简称刑附民公益诉讼）因为有刑事侦查、鉴定、审查工作的铺垫，具有转化为公益诉讼的概率大、证据的可采信高、对环境公共利益保护充分等多重积极属性，在检察实践中操作性强、运行效果好。但刑附民公益诉讼毕竟是新事物，在法律依据、制度衔接、实践操作等方面出现了大量新问题，亟待检察机关开展调查研究并作出妥善回应。为此，笔者在中国裁判文书网中以“公益诉讼、刑事附带民事诉讼”为关键词，搜索出50件刑附民公益诉讼案件判决书。本文以此为研究样本，试图一斑窥全豹，考察刑附民公益诉讼的运行现状及问题，剖析问题的产生根源，并提出完善制度的建议。 

一、刑附民公益诉讼的运行现状 

在试点期间，虽然法律法规对刑附民公益诉讼制度未作规定，但该制度在司法实践中一直存在。两高联合出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《两高意见》）第二十条为刑附民公益诉讼指引了方向。[①]50份样本均在《两高意见》出台前采集，涉及的省份有江苏、安徽、云南、四川等地，有以下几个问题值得关注：[②] 

（一）刑附民公益诉讼案件的受理程序不统一。两高在试点期间制定的《实施办法》均规定第一审民事公益诉讼由中级人民法院管辖，[③]但对刑附民公益诉讼案件的级别管辖未予以明确。分析样本可知，一般刑附民公益诉讼由基层法院审理，但是在受理程序和受理法院上存在差别。有的地方由中级法院受理，待省高院批准后，中级法院指定基层法院审理该案。如云南省普洱市中级人民法院就多起案件指定云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县人民法院审理，认为本案系刑事附带民事案件，刑事案件已由云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县人民法院立案审理，附带民事公益诉讼也应交由云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县人民法院立案审理。[④]有的地方由基层检察院层报省检察院，待省检察院批准后，基层检察院直接向同级法院提起刑附民诉讼。如连云港市连云区人民检察院提起的于某某滥伐林业刑附民公益诉讼案件，该院经连云港市人民检察院层报江苏省检察院，省检察院同意提起刑附民公益诉讼，连云区人民检察院随即向同级人民法院提起刑附民公益诉讼。 

（二）诉前程序中征询范围和方式不统一。《两高意见》规定，检察机关提起民事公益诉讼前，应当在媒体上发布公告，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关才可以提起公益诉讼。[⑤]上述规定对公告范围未作详细规定，且未明确是否适用于刑附民公益诉讼。在司法实践中，检察机关的征询方式和征询范围均存在差异。如南京六合区人民检察院在办理张某甲污染环境案件时，向南京市民政局征询辖区内有无适格主体。[⑥]有的则在本辖区内发布公告，在公告期内社会组织可提起诉讼。从公益诉讼本身而言，是赋予不具有利害关系的主体以起诉资格，故对某一地的公害案件理论上全国范围内符合法定条件的有关组织均有提起公益诉讼的资格。[⑦]因此，不论是向辖区内的民政机构还是在辖区内发布公告，都可能剥夺了符合条件的其他社会组织参加诉讼的权利。 

（三）刑附民公益诉讼的赔偿范围不统一。该类案件，多数做法是被告人除赔偿因犯罪行为造成的物质损失外，还赔偿修复费用或者承担补种树木、赔礼道歉等民事侵权责任。但样本中也有个别审判机关认为检察机关提起的补种树木的诉讼请求不在刑附民公益诉讼赔偿范围内，驳回了检察机关该项诉求。如四川省金阳县人民法院在审理苏某某、俄某某盗伐林木案件中，认为补种树木与刑事附带民事诉讼中财物被毁坏而遭受物质损失的可计算、可赔付内容不相一致，驳回了检察机关这一诉求。[⑧]这一做法有其理论基础，在一般的刑附民诉讼中，被告人对刑附民原告人的赔偿范围仅限于物质损失，[⑨]该规定排除了死亡赔偿金、残疾赔偿金和被抚养人生活费等三项赔偿诉求。同理，对于造成的财产损害，也不宜支持修复费用等诉求。但若以此规定限定刑附民公益诉讼赔偿范围，无疑会消减刑附民公益诉讼的效果和影响，需要在理论上为刑附民公益诉讼赔偿范围正名。 

（四）刑附民公益诉讼与行政公益诉讼的衔接不统一。50件样本中涉及到非法占用农用地，盗伐林木、非法捕捞水产品、非法采矿等领域，而这些领域均应由相关的行政部门负有监管职责。如在刑事案件提起公诉前，行政机关已经对该犯罪行为予以了行政处罚或者督促被害人提起刑附民诉讼，那么检察机关无需责令行政机关履行责任；但如在提起刑附民公益诉讼后，行政机关仍未履行监管职责，检察机关能否提起行政公益诉讼，要求法院确认行政机关的不作为违法？内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民检察院对海拉尔区林业局提起的行政公益诉讼案件中，在海拉尔区林业局已经责令第三人提起刑附民诉讼后，检察机关仍提起了行政公益诉讼，法院判决确认了海拉尔区林业局行政行为违法并判令其继续履行其职责。但样本中的多数案件，检察机关均未从中发现行政公益诉讼线索。[⑩] 

（五）刑附民公益诉讼的启动标准与实践做法不统一。50份样本中，有5件调解结案（被告人同意支付修复费用），4件因被告人同意赔偿生态修复费用，民事部分另行处理，在判决书中陈述被告人已经支付了修复费用的有28件，因此，多数刑附民公益诉讼案件在法院判决后，被告人均积极履行了民事部分的赔偿义务。这一方面说明检察机关在提起刑附民公益诉讼之前，已经与被告人进行了充分了沟通，确保刑附民公益诉讼赔偿能顺利履行，产生很好的社会效果；另一方面，相对于普通刑附民案件执行率较低、被害人难以从被告人处获得赔偿而言，[11]刑附民公益诉讼有可能陷入选择性执法的误区。通过庭前沟通，检察机关只对能够履行赔偿义务的被告人提起附带民事公益诉讼，对不能够承担修复费用的被告人不再提起刑附民公益诉讼，该做法与《两高意见》规定的启动标准不一致，也有违公益诉讼的初衷和公平正义的基本理念。 

二、刑附民公益诉讼的困境探源 

刑附民公益诉讼存在的诸多问题，一方面同公益诉讼制度发展的不成熟性有关，也与理论研究少，实践样本不丰富及内外部协调配合不力相关。 

第一是制度发展的不成熟性。公益诉讼自2015年7月在部分省市试点以来，至今还不到三年的时间，仍处于初期阶段，从制度设计到落地生根，时间短，样本少。有关公益诉讼的条文过于简短、概括、原则，甚至存在缺漏，因此在程序上出现差异在所难免。虽然两高出台的《两高意见》能在一定程度上解决上述问题，如明确检察机关为公益诉讼起诉人，但对于公益诉讼的审判原则、审判程序、责任承担等一系列理论和制度问题，还需在实践中不断摸索、研究和完善。[12] 

第二是实践样本不丰富。关于公益诉讼的模式，两高在其各自制定的《实施办法》中均只规定了民事公益诉讼和行政公益诉讼，对刑附民公益诉讼没有提及。就影响力而言，刑附民公益诉讼涉及的案件标的小，被告一般为个人，社会影响力不如行政机关，不能体现检察机关公益诉讼的效果。作为民事公益诉讼中的一个附加模式，刑附民公益诉讼在实践中容易被忽视，试点期间各试点地区提起的1150件公益诉讼案件中，人民法院审结773件，其中一审770件，二审3件，从诉讼类型看，民事公益诉讼33件，占4.27%；行政公益诉讼733件，占94.83%；行政公益附带民事公益诉讼1件，占0.13%；刑事附带民事公益诉讼6件，占0.78%。[13]因此，各地在实践中偏重于行政公益诉讼和民事公益诉讼，刑附民公益诉讼样本少，可循经验不足，各地都是摸着石头过河，必然出现各自为政、各行其是的现象。 

第三是内外部协调沟通不畅。自公益诉讼开展以来，自高检院到省级院在考核中，行政公益诉讼和民事公益诉讼考核权重大，刑附民公益诉讼考核比重低。在考核指挥棒的引领下，一些地方检察机关对刑附民公益诉讼不重视，也有地方检察机关内部配合不力，公诉部门抱着多一事不如少一事的心态，不主动将案件移送民行部门，民行部门也不了解案件的具体情况，导致案件质差量少；另一方面，法、检两家对于刑附民公益诉讼的制度设计未达成基本一致，导致检察机关在刑附民公益诉讼中更多的扮演着指控者和程序当事人的角色，对于裁判结果、执行程序活动的诉讼监督基本缺位。 

三、刑附民公益诉讼的路径选择 

刑事附带民事诉讼程序不仅能节约司法资源，而且还能简化诉讼程序，提高诉讼效率，避免民事法官重新审理而造成的不必要的拖延，避免刑民裁判上的矛盾和冲突，有利于国家及被害人因犯罪行为所遭受的财产损害，实现社会稳定。[14]针对检察机关提起刑附民公益诉讼存在的问题，应从以下几个方面予以完善： 

（一）规范刑附民公益诉讼的受理程序。《两高意见》规定刑附民公益诉讼由人民法院同一审判组织审理，并由审理刑事案件的人民法院管辖。这一规定既区别于民事公益诉讼的级别管辖，也避免了法、检两家各自指定管辖的冲突。检察机关在提起刑附民公益诉讼前，大多需要上级院的批准。因此，对于检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼案件，应由基层检察院逐级向上级院请示，待上级检察机关批准后，基层检察机关应将刑附民公益诉讼案件与刑事案件一并提交到同级法院，同级法院应予以受理。另外，刑附民公益诉讼和刑事案件应由同一审判组织一并审判，只有为了防止刑事案件审判的过分迟延，才可以在刑事案件审判后，由同一审判组织继续审理附带民事公益诉讼。[15] 

（二）扩大诉前程序的征询范围。笔者认为，一方面，检察机关提起刑附民公益诉讼，不同于民事公益诉讼和行政公益诉讼，可不在媒体上征询适格主体，而应由检察机关民行部门提起刑附民公益诉讼。理由如下：检察机关民行部门介入案件时间早、程度深，如参与了案件的调查取证、提审被告人等程序，对案情了解，如此时再由其他社会组织来提起诉讼，将导致诉讼资源的浪费。但另一方面，在刑附民诉讼中，公诉机关和附带民事诉讼的的原告人可以是不同的主体来主张，如刑附民原告人可以是案件的被害人或者其近亲属。因此，如检察机关认为有必要，在提起刑附民公益诉讼前，应当在全国范围的媒体上发布公告，公告期为三十日。在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，人民检察院提起公益诉讼后，人民法院原则上不再裁定准许相关主体作为原告提起公益诉讼。至于向市级民政部门征询的做法，因不能涵盖所有的社会组织，应当予以避免。 

（三）适当扩大“损失”的范围。《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定的“国家、集体财产遭受损失”中的“损失”与该条第一款普通刑事附带民事诉讼中的“物质损失”是否为同一范围，存在一定的争议。但从司法实践来看，受“物质损失”思维的制约，法院对损失的界定往往局限于直接损失，远远小于民事法律所规定的赔偿范围。因此有必要适当扩展“损失”的范围[16]。在审理涉及环境民事公益诉讼案件时，最高人民法院于2015年1月公布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第19条规定：“原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。”其中“排除妨碍”、“消除危险”、“处置措施”等都可以在一定条件下被认定为环境损害“清除措施费用”；2015年6月施行的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第15条亦规定，被侵权人起诉请求污染者赔偿因防止污染扩大、消除污染而采取必要措施所支出的合理费用的，法院应予支持。虽该上述规定是否适用于刑附民公益诉讼未有定论，但因在我国环境民事公益诉讼中，“赔偿损失”的请求范围包括了预防性措施、调查评估、过渡期等费用，[17]刑附民公益诉讼因与其性质、效果相似，也应参照适用。 

（四）建立刑附民公益诉讼与行政公益诉讼的线索衔接机制。对于生态环境、资源保护领域、食品药品安全领域、环境污染问题，通常既要解决实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织所引发的损害赔偿请求或是具有名誉道义上的赔礼道歉请求，又要解决负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家和社会公共利益受到侵害的争议。[18] 在检察机关通过刑事附带民事公益诉讼向被告主张损害赔偿的同时，应积极挖掘行政公益诉讼线索，若能认定行政机关存在违法履职或怠于履职的情形，通过提起行政公益诉讼，要求行政机关在一定期限内履行法定职责或者确认行政行为违法，既可以督促行政机关积极履责，也可以从被告人处获取赔偿，实现社会利益的最大化。 

（五）规范刑附民公益诉讼的启动标准。检察机关启动刑附民公益诉讼的标准应是被告人是否实施了破环生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损失社会公共利益的犯罪行为，而不应被告人是否具有履行能力。把当事人的履行能力作为启动刑附民公益诉讼的标准，无疑会使人们对法律的敬畏感淡漠，容易产生“破窗效应”；另一方面也给司法腐败提供操作的空间。因此，在制度设立初期，检察机关应严格执法，对生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事案件中，只要被告侵害了社会公共利益的，检察机关应一并提起附带民事诉讼；同时加强对法院执行活动的监督，尊重司法规律，确保刑附民公益诉讼制度健康有序发展。