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江苏省检察机关公益诉讼检察工作新闻发布会典型案例
2021-01-13 15:47:00  来源:江苏省检察院

  典型案例目录

  一、生态环境和资源保护领域典型案例(4件)

  (1)睢宁县检察院诉睢宁县环境保护局行政公益诉讼案

  (2)扬州广进船业非法占用长江湿地破坏生态环境公益诉前

  程序案——诉前磋商,多方合力,祛除侵害长江湿地十年生态顽疾

  (3)徐州市检察院诉周某某等31人民事公益诉讼案

  ——大气污染案件应适用民事诉讼证明标准准确认定公益损害数额

  (4)灌南县检察院督促港口建设管理局依法履职行政公益

  诉前程序案——对码头管理不规范行为发出诉前检察建议

  二、食品药品安全领域典型案例(2件)

  (5)淮安经济技术开发区检察院诉孙某某等人生产销售伪劣

  产品刑事附带民事公益诉讼案——提出惩罚性赔偿诉请

  (6)淮安市某区检察院督促区市场监督管理局、教育体育局依法履职行政公益诉前程序案

  三、国有财产保护领域典型案例(1件)

  (7)宜兴市检察院督促宜兴市供销合作总社依法履职行政公益诉前程序案——诉前检察建议追回200余万农业流通产业扶持资金

  四、国有土地使用权出让领域典型案例(1件)

  (8)丹阳市检察院督促丹阳市国土资源局依法履职行政公益诉前程序案

  五、英烈保护领域典型案例(1件)

  (9)苏州市检察院诉魏某某侵害刘磊烈士名誉权民事公益诉讼案

  ——未被评定为烈士前的“英雄行为”同样属于民事公益诉讼保护范围

  六、“等”外领域典型案例(2件)

  (10)南通市港闸区检察院督促保护大生纱厂文物行政公益诉前

  程序案——公益诉讼“等”外探索推动解决文物保护利用难题

  (11)扬州市江都区检察院督促行政机关维护消防安全行政公益

  诉前程序案——江都区院开展消防安全公益诉讼专项行动

  生态环境和资源保护领域典型案例1

  睢宁县检察院诉睢宁县环境保护局

  行政公益诉讼案

  【基本案情】

  冯友康等污染环境刑事犯罪案,经查明冯友康等在无危险废物经营许可证情况下,多次将相关公司清舱过程中收集的油泥非法处置,运至睢宁县岚山镇陈集村羊山砖瓦厂内共四车98吨油泥。案发后,清理出的油泥及油泥污染物共计135.22吨被转移至睢宁县鸿运危险品运输有限公司停车场内贮存。经鉴定,上述油泥为危险废物。睢宁县检察院认为,被告人冯友康等人非法处置、倾倒危险废物的行为,破坏了生态环境,损害社会公共利益,应承担环境侵权责任,于2018年9月18日向徐州铁路运输法院提起刑事附带民事公益诉讼,要求5名被告人连带承担赔偿应急处置费等费用,对涉案135.22吨油泥及油泥污染物合法处置,如不能合法处置则承担处置费用,并承担恢复原状、赔礼道歉的民事责任。

  在办理该案过程中,检察机关于2019年4月至5月间,多次到现场调查,发现涉案油泥均未移交有处置危废资质的单位处置,转移停放地睢宁县鸿运危险品运输有限公司不具备贮存油泥条件,贮存油泥现场未设置危险废物识别标志,贮存油泥的塑料桶随意堆放在停车场一边,现场没有采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施,且有部分油泥渗漏造成二次环境污染。

  【检察履职情况】

  睢宁县检察院在履职过程中发现案件线索后,第一时间向检察长汇报,对行政机关可能怠于履职致使公益受损行为立案审查。成立了由两名员额检察官参加的多名检察官助理、书记员组成的专业化办案组,加强调查核实及审查工作。办案组多次赴现场,在不同季节、不同天气拍照固定污染现场,制作视频,直观反映油泥因没有采取有效的防渗漏、防扬散措施而流淌、挥发,特别是梅雨季节,污染的后果更为明显;检察机关还收集了被污染现场的多名证人的证言,可以证实油泥挥发产生的刺鼻味道,且很有可能污染地下水的情况;检察机关还调取了公、检、法、环保等部门针对涉案油泥如何处置召开的联席会议的会议记录等,证实联席会议决定由环保部门尽快处置涉案油泥。

  检察机关在充分调查取证、分析研判的基础上,于2019年5月27日,向睢宁县环境保护局发出诉前检察建议,要求对冯友康等污染环境案中涉案危险废物依法贮存进行监管,依法履行环境监管职责,尽快将涉案危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。

  2019年7月2日,睢宁县环境保护局对检察建议予以回复,认为该局没有对固体废物处置的职责;危险品运输公司属于运输机构,不属于危险废物贮存、处置机构;油泥作为刑事涉案证据,案件办理过程中不能处置。

  睢宁县检察院认为,睢宁县环境保护局违反了《中华人民共和国环保法》及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的相关规定,不依法履行职责,导致涉案油泥贮存不当,污染生态环境。检察机关经诉前程序,督促其依法履职,但其未依法履行职责,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。经层报江苏省检察院审批后,于2019年7月16日向徐州铁路运输法院提起行政公益诉讼,诉请确认睢宁县环境保护局对涉案危险废物的贮存不履行监管职责的行为违法,判决被告依法履行监管职责,尽快将涉案危险废物移交有处置危废物品资质的单位依法处置。

  2019年8月14日,该案进行了开庭审理。检察机关作为公益诉讼起诉人出席法庭,并从被告的法定职责、权限、被告不依法履行职责致使公共利益受到侵害、检察机关履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责,公共利益持续处在受侵害状态等方面进行了举证。公益诉讼起诉人与被告就被告是否对案涉危险废物油泥具有法定监管职责,应如何履行职责以及被告在收到诉前检察建议后是否依法、全面履行了相关法律职责进行了法庭辩论。

  诉讼过程中,睢宁县环境保护局已经将油泥交由有资质公司进行无害化处理,睢宁县环境保护局已依法履行职责,法院对于检察机关的诉讼请求予以支持,于2019年11月 15 日作出判决,确认被告不履职行为违法。

  【发布意义】

  冯永康等人污染环境案系公安部督办案件,检察机关高度重视,在追诉刑事犯罪,依法提起附带民事公益诉讼以修复环境的同时,立体运用检察监督手段,以保护国家利益和社会公共利益。针对行政监管单位怠于履职行为,在依法履行了行政公益诉讼诉前程序后,依法提起行政公益诉讼,案件审理过程中行政机关已依法履职,检察机关的诉讼请求获得判决支持,取得良好的效果。

  第一,厘清了刑事诉讼中作为物证的油泥的处置主体职责,精准监督。本案中,睢宁县环境保护局对于检察建议的回复中提到,油泥是作为公安机关办案的证据,不能擅自处理,而且还没有确定处置油泥的主体。经审查调查,根据《公安机关办理刑事案件程序》第二百三十条规定:对查封、扣押的财物及其孳息、文件,公安机关应当妥善保管,以供核查。任何单位和个人不得使用、调换、损毁或者自行处理。对容易腐烂变质及其他不易保管的财物,可以根据具体情况,经县级以上公安机关负责人批准,在拍照或者录像后委托有关部门变卖、拍卖,变卖、拍卖的价款暂予保存,待诉讼终结后一并处理。通过以上规定可以看出,作为刑事诉讼的证据原则上不得使用、调换、损毁或者自行处理,但是对于其他不易保管的物品,在经过相关审批手续、采取措施后可以处理。

  本案中,公安机关已经对于涉案油泥采取了拍照、录像固定,且已经鉴定完毕,证实涉案油泥被鉴定为危险废物,且属于不易保管的物品。根据检察机关的调查,公安机关证实环保部门从来没有向其征询油泥是否能够处置的情况;检察机关调取了2019年4月17日公、检、法、环保等部门参加的就油泥如何处置的联席会议纪要,会议要求环保部门尽快采取相关措施将油泥依法处置。可见,睢宁县环境保护局认为“油泥作为刑事涉案证据,案件办理过程中不能处置”的理由不能成立。检察机关经调查审查,厘清了刑事诉讼中作为物证的油泥的处置主体职责,为精准监督打下坚实基础。

  第二,立体运用检察监督手段,持续跟进环境公益检察保护。检察机关在办理冯永康等人污染环境刑事附带民事公益诉讼案件过程中,赴现场查看时发现环保部门将油泥从土坑挖出后并没有将油泥交由有资质公司处理,而是放置在某危险品运输公司,且未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施,致使油泥大面积流淌、渗漏,造成二次环境污染。由此可见,造成油泥二次污染的主体是环保部门怠于履职行为,与其他企业或者个人因生产经营等原因造成环境污染,环保部门不依法履职的传统行政不作为案件有较大的区别,于是迅速启动行政公益诉讼程序,从而有效保护了环境公益。

  第三,以办理案件为契机,建全司法行政部门之间的协作机制。检察机关通过办理该案,依托依法治县办公室,积极参与该办公室定期通报行政执法、行政诉讼、复议等相关工作情况,通过举办座谈会、签订文件等方式,畅通沟通渠道,通过以案释法等方式,切实加强行政部门对于公益诉讼制度的了解,健全协作机制,助推依法治县成员单位积极依法行政。

  生态环境和资源保护领域典型案例2

  扬州广进船业非法占用长江湿地破坏

  生态环境公益诉前程序案

  ——诉前磋商,多方合力,祛除侵害长江湿地十年生态顽疾

  【基本案情】

  2008年3月,扬州广进船业未经批准在其租赁的扬州市沙头镇100余亩集体土地上建造船厂;2013年8月,江苏省人民政府将扬州广进船业所在区域划为长江重要湿地二级管控区。2013年至2018年期间,扬州市各职能部门多次对扬州广进船业作出罚款、责令限期拆除等行政处罚,但扬州广进船业一直未能拆除,长江流域扬州段湿地生态持续受到侵害。

  【检察履职情况】

  2018年12月,江苏省检察院与省生态环境厅联合挂牌督办了中央第四环保督察组反馈的扬州广进船业案件线索,交扬州市检察院和扬州市广陵区检察院办理。

  12月底,扬州两级检察院立即启动初查程序。第一步,调取有关行政执法部门行政处理的证据材料、向相关行政执法部门询问扬州广进船业案件的基本情况;第二步,赴实地走访调研、约谈企业负责人,掌握扬州广进船业的现实情况;第三步,运用现场勘验、无人机现场取证等方式,固定扬州广进船业侵害湿地的事实。初步查明事实后,2019年2月扬州市检察院依法对扬州广进船业民事公益诉讼立案审查,对扬州市自然资源局行政公益诉讼立案审查。

  扬州广陵区检察院对区生态环境局、防汛防旱指挥部、水利局、沙头镇政府立案审查后,该院检察长依法向上述四部门宣告送达检察建议,督促各行政机关依法及时拆除扬州广进船业违法建筑物,恢复生态。

  三级院开展一体化办案,江苏省检察院汪莉副检察长亲临现场听取汇报、协调推进、部署工作;扬州市检察院依法询问扬州广进船业负责人的同时,释明船业的公益侵害性和侵权责任;扬州市广陵区检察院在上级院的指导下,在区委、区政府支持下,牵头成立了专项整治小组,建立了“专项整治小组微信群”,每两周一次赴拆除现场,五次召开拆除推进会,实时掌握船厂拆除进度;三次约谈扬州广进船业负责人,充分释法说理,考虑到扬州广进船业尚有总造价1.92亿元的3艘在建船只,为保护其利益给予了扬州广进船业自行拆除的宽限期。同时,为保证拆除工作安全有序,扬州市广陵区检察院还邀请安全生产与造船专家协同该公司,制定了库存旧船限期造完自行驶离的可行性方案,取得了船业负责人的理解与支持,力促其自行拆除,拆除后继续跟进,推动受损湿地复绿,实现同步拆除、同步修复。

  2019年4月29日,在三级检察机关与行政执法机关双重合力下,扬州广进船业自行拆除超4.8万平方米违章建筑,促成被违法占用十年的113亩长江湿地重新与长江相连,公益和民营企业经济利益得到了共同保护。

  【发布意义】

  本案系省检察院首次与省生态环境厅联合挂牌督办案件。省检察院领导多次亲赴现场听取汇报现场指导,引起市区两级院及区委区政府对此问题的高度重视,促成检察机关与行政执法机关共同发力,协调解决扬州广进船业公益保护问题,共同推动扬州长江流域湿地生态环境不断改善,助力长江经济带绿色发展。

  检察机关发挥法律监督机关的独特优势,立足公益诉讼职能,通过诉前磋商,案件化办理,参与社会治理。检察机关作为国家治理体系中的重要一环,主要通过案件化办理的方式参与社会治理。该案中,检察机关针对扬州广进船业非法占用长江湿地破坏生态环境问题,依法立案;针对造船业专业性强的问题,邀请造船业专家成立专业化办案团队;查清事实固定证据、通过检察长当面宣告送达检察建议、跟进协同落实建议内容,促进长江湿地生态得到有效治理。

  检察机关在保护公益的同时,注重保护民生和民营企业经济利益,实现共赢。扬州广进船业拆除必然会对船厂工人和船厂经济利益造成一定的影响。检察机关在办案的同时充分保护民生和民营企业的经济利益,在推动拆除船厂时,合理帮助解决船厂工人后顾之忧,邀请安全生产与造船专家,协同该公司制定拆除可行性方案,给予该公司合理的自行拆除宽限期。最终,在期限内完成了拆除和生态修复,实现共赢。

  生态环境和资源保护领域典型案例3

  徐州市检察院诉周某某等31人

  民事公益诉讼案

  ——大气污染案件应适用民事诉讼证明标准准确认定公益损害数额

  【基本案情】

  周兆友、陈光强、张金荣、李梅、厉雪玲等五名被告,在未取得危险废物经营许可证、未获得环评审批、未经过工商登记注册的情况下,共同在江苏省徐州市铜山区利国镇小刘庄村建设冶炼炉,雇佣多名工人,通过为周朝武等26人焚烧电路板收取加工费的方式获取利益。冶炼过程中产生的废气直接排入大气,严重污染生态环境,侵害社会公共利益。

  2017年5月至11月间,周朝武等26人焚烧废旧电路板及混合物共计2570.95吨。2017年11月16日,公安机关将正在进行非法焚烧活动的人员查获。现场查扣废渣1067.56吨、金属锭4.32吨,以及陈小明运送至现场尚未焚烧的废旧电路板28.44吨。经徐州市铜山区环保局认定,废旧电路板及混合物是危险废物,危废代码900-045-49,危险特性为毒性。废旧电路板焚烧后产生的底渣是危险废物,危废代码772-003-18,危险特性为毒性。

  案发后,徐州市铜山区利国镇人民政府对遗留在现场的废渣和未及焚烧的废旧电路板及混合物进行了合规处置,支付处置费用4186673.8元。

  【履职过程】

  大气环境污染因其流动性、扩散性特点,难以及时取样检测和定性分析,损害后果的认定应当优先选择虚拟治理成本法。对于造成大气污染的难点,在于准确认定排入大气的污染物数量,对此应当通过全面调查其非法处置污染物的全过程,通过科学合理的计算得出污染物数量和环境损害数额。

  徐州市检察院在全面调查基本事实的基础上,准确认定污染物数量。本案人数众多、来源分散、身份复杂,既有场地经营者,也有“来料加工”者,还有受雇佣参加者,且非法经营过程中缺乏完整系统的管理资料,对认定非法处置污染物的总量及各被告分别处置的数量造成了一定困难。对此,办案组从不同角度广泛收集各类证据,充分查清基础事实。一是依法询问,获取当事人陈述证据;二是对现场遗留的焚烧残渣进行称重,以便科学计算污染物数量;三是调取主要经营者周兆友记账的笔记本、活页纸、欠款单据、收款收据和过磅单等书证。通过上述证据,综合认定各“来料加工”者实际焚烧电路板数量和总量。

  为查明公共利益受损情况,徐州市检察院依法委托鉴定评估。大气环境污染与水污染、土壤污染案件的区别在于大气的流动性、扩散性极强,难以及时获取污染数据。对此,应当通过科学鉴定,查明污染物成分、污染机理和损害后果,采用规范的方法计算修复成本。徐州市检察机关依法委托环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心对本案造成的环境损害数额进行鉴定。该机构认为,涉案污染物废旧电路板主要由环氧树脂基板、铜箔等金属、元器件、阻燃剂及焊锡组成,火法冶金工艺处置电路板过程中会产生大污染的环节和污染类型包括,元器件分离过程中低熔点金属挥发废气,如铅及其化合物、汞及其化合物等;焚烧时产生的含溴废气、二恶英等有毒废气。本案中,在焚烧冶炼过程中铅、汞、二恶英、含溴废气等有毒有害物质不经任何污染处置,直接向大气排放,对大气环境造成了污染。根据大气污染的特点,应当在准确认定焚烧电路板数量、产生的残渣数量、金属数量的基础上,计算出进入大气的污染物数量,结合当地环境功能敏感系数,根据虚拟治理成本法,计算出大气环境污染虚拟治理成本为722.95万元。

  对于确定的损害赔偿数额,应当根据被告的行为,按照侵权责任法的规定,分别承担连带责任、按份责任。行政机关为消除污染进行应急处理的支出,属于保护公共利益的必要费用,应由被告承担偿还责任。2019年2月1日,徐州市检察院就本案提起全省首例大气污染民事公益诉讼,要求被告承担生态环境修复费用、应急处置费用和鉴定费、公告费合计11467273.8元,并在省级媒体上公开赔礼道歉。

  【发布意义】

  本案为刑事犯罪行为造成生态环境侵权损害,涉及不同法律性质的事实认定和责任承担,需要严格区分刑法和民法在证据标准、归责原则等方面的不同,精准判定被告应当承担的责任。

  一、民事侵权事实应当采用高度概然性的证明标准。因仍有部分“来料加工者”尚未到案,所以刑事部分仅将已经归案的加工者被告焚烧的电路板总量,作为周兆友等5名经营者焚烧的总量进行起诉,即1400余吨。但民事诉讼证据不需要具有排除一切合理怀疑的标准,达到高度的概然性即可。周兆友作为涉案工厂的实际经营和管理者,其在未被查处之前所记载的经营数额和收取的款项真实程度较高,故应以周兆友记载的焚烧电路板的数量为准,即民事公益诉讼起诉的总数量为账本记载的全部数量2570.95吨。对于无法准确查明的数量,根据民事裁判规则,以当事人的自认数量为准,若自认不够准确,根据“从轻原则”予以确认。其中,董孟鹏自认“来料加工”26吨废旧电路板,但在周兆友的记账本中无法找到确切的时间和数据,故以其自认的数量为准。

  二、在共同侵权中应当根据不同情形依法确定侵权责任承担形式。侵权责任法第六条、第八条、第十二条、第三十五条、第六十七条分别规定了普通侵权、劳务侵权、环境污染侵权中不同类型的侵权责任承担方式,公益损害赔偿责任应当按照该法的规定进行。本案中,涉案人员共有三种身份,一是非法焚烧点的经营者周兆友、陈光强、张金荣、李梅、厉雪玲等5人,二是运送废旧电路板前来焚烧加工的周朝武等26人,三是受雇于周兆友从事具体焚烧操作活动的姜先清等4名工人。对于经营者,所有焚烧活动都是因其非法经营行为所造成,因此应当对全部损害承担连带赔偿责任。对于加工者,其应当在各自焚烧数量范围内,与经营者一起承担连带赔偿责任。对于受雇佣单纯从事劳务活动的工人,造成的侵权后果应当由雇主承担,且4名工人对于损害行为及后果的认识程度不高,获得的工资利益亦不高,刑事案件也已受到处罚,故在本案中不再予以起诉。

  三、行政机关应急处置费用属于公益损失应由被告赔偿。本案中,需要进行赔偿的数额分为三部分,分别是生态环境修复费用、应急处置费用和鉴定、公告等费用。对于生态环境修复费用,各被告应当按照其实际参与焚烧电路板的数量在总数量中的比例进行承担,承担方式为在各自范围内承担连带责任。对于现场查获的危险废物处置费用,该项费用为消除污染后果采取的必要措施,属于修复生态环境、维护公共利益的必要合理支出,应当由各被告按照与生态环境修复费用相同的承担方式予以分配。

  生态环境和资源保护领域典型案例4

  灌南县检察院督促港口建设管理局依法履职行政公益诉前程序案

  ——对码头管理不规范行为发出诉前检察建议

  【基本案情】

  灌南县检察院在办理非法采矿系列刑事案件中发现,海砂交易利润巨大催生出一批海砂交易“中介”,这批“中介”团伙分工明确,采砂运输、卖砂卸货、催收货款一条龙,其中海砂冲洗和倒卖是关键环节,需要利用内河码头来进行。灌南县检察院对灌河流域码头进行了公益调查,发现多处码头存在管理不到位的现象,个别码头甚至存在无任何审批手续“无证运营”的情况,部分小码头使用者甚至是非法盗采海砂的同案犯,严重污染灌河及周边环境,危害航道安全。

  【检察履职情况】

  灌南县检察院在办理李某某等人非法采矿刑事案件中发现灌河码头存在管理不规范现象,可能损害公益,立案后迅速展开调查核实工作:一是调取刑事卷宗,依托刑事案件核实相关证据;二是开展实地走访,走访了县内的小码头,摸清了县内非法小码头底数;三是询问案件当事人及码头使用人,了解码头证件办理情况。四是查阅相关法律规定。

  经调查核实,灌南县检察院向灌南县港口建设管理局发出行政公益诉讼诉前检察建议,督促其依法履职。建议:一是限期拆除违法建筑恢复岸线原貌;二是加强对码头建设的日常监管执法工作;三是加大非法码头建设的举报宣传力度,公开举报电话和电子邮箱对企图违建者造成威慑,定期访问居民,争取公众力量共同参与整治。为确保检察建议的效果,检察机关在检察建议发出当日,召开诉前圆桌会议,解读检察建议,并对检察建议的落实提出了意见和建议。

  灌南县港口建设管理局对检察建议及时进行了回复。回复中指出,灌南县港口建设管理局收到检察建议后,主动向县委县政府进行了汇报。灌南县委县政府高度重视,迅速开展相关整治工作。一是成立灌南县非法码头整治工作领导小组,由县长担任组长,出台《县政府办公室关于印发灌南县灌河(堆沟港镇、田楼镇段)非法码头整治工作实施方案的通知》;二是县政府召开专题会议,研究灌河小码头整治对策,明确建立形成对在建码头的长效监管机制,明确巡查范围,规范拆除程序,加强整治督查;三是加大建设举报力度,通过微信公众号平台,及时发布宣传打击在建非法码头相关信息。

  2019年2月5日,灌南县检察院对本案整改情况进行“回头看”,发现共拆除违法在建码头56处,灌河小码头得到全面清理,灌河岸线生态得到全面恢复,岸线复绿22.1公里。在此基础上,灌南县政府对灌河流域非法码头开展了全面整治,确保堤坝安全,航道顺畅。

  【发布意义】

  灌河是苏北唯一的山水林田湖海生态系统,检察机关通过跨区划集中管辖和“四检一体”办案模式破解流域治理难题。本案从刑事案件出发,找准生态治理、社会治理着力点,依法向行政机关发出行政公益诉讼诉前检察建议,推动行政机关开展专项整治,保障了港口工程基础设施的运用安全,维护了生态安全。

  办理行政公益诉讼案件,检察机关既要严格查明事实,又要注重与地方党委政府的事前沟通、事中配合、事后总结,力求与地方政府同频共振,做到同向发力。本案中,由于检察建议发出前的良性沟通,检察建议发出后,得到了县委县政府的高度重视,成立了以县长为组长的灌河非法码头专项整治领导小组,对204国道大桥以下的下游56座非法码头开展了集中专项拆除。码头的经营者认识到自己行为对灌河的生态、航道安全带来的巨大威胁,积极配合政府主动拆除,使灌河岸线生态得到了恢复。

  检察机关公益诉讼工作的开展,可以依托于刑事案件的办理,同时对案件背后的社会治理问题开展深入调研,形成专项报告报地方政府领导。依托非法采矿案件和行政公益诉讼,灌南县检察院在全国率先探索建立海砂生态修复标准,展开海砂开采专项调查,形成《河沙限采后海砂成为新的“软黄金”海洋非法采矿案件四大新特点亟需引起重视》专项报告。目前,专项报告已经被中央有关部门采用。

  食品药品安全领域典型案例1

  淮安经济技术开发区检察院诉孙某某等人生产销售伪劣产品刑事附带民事

  公益诉讼案

  ——提出惩罚性赔偿诉请

  【基本案情】

  2016年4月至2017年2月,孙某某在从事食品零售业期间,明知减肥产品“左旋肉碱咖啡王”缺少相关资质且来源不正规,仍从李某、王某某、周某某等人处大量进购,并通过网店向他人销售,共计售出20541罐,销售金额644871元。经淮安市食品药品检验所检验,孙某某等四人所销售的“左旋肉碱咖啡王”中所有抽检批次均检测出含有国家明令禁止添加的有毒、有害非食品原料酚酞和西布曲明,销售有毒有害咖啡的行为损害了众多不特定消费者的合法权益,损害公共利益。

  【检察履职情况】

  孙某某等人销售有毒、有害食品数额巨大,涉嫌刑事犯罪,案件被移送至淮安经济技术开发区检察院起诉。检察机关在履行公诉审查职责时,发现孙某某等人销售伪劣产品的行为可能损害社会公共利益,但认定孙某某等被告销售添加有酚酞和盐酸西布曲明减肥咖啡行为侵害社会公益的证据不足,遂引导侦查机关从造成至少10个以上不特定的消费者权益被侵害、被侵害对象系不特定的消费者两个方面补充侦查,先后调取了4名被告网店销售明细、快递单据、线下销售凭证、上线付款明细等证据,查明上述被告向逾万人次的不特定消费者销售有毒有害减肥咖啡事实;引入专家辅助证人意见,证实长期服用酚酞和盐酸西布曲明两种药品会对人体健康造成损害的事实。检察机关还针对该起大规模侵权案件提出惩罚性赔偿诉求,并根据公益损害的界定,对经营者批发和零售行为进行区分,由个人单独承担其实际零售给广大不特定群体惩罚性赔偿金基数;由涉及同批次产品中生产者、其他经营者对惩罚性赔偿金担连带责任。

  检察机关审查认定,孙某某等人构成刑事犯罪的同时,侵犯了不特定消费者合法权益,损害社会公共利益,依法应当承担民事侵权责任。2018年7月2日,淮安经济技术开发区检察院依法向法院提起刑事附带民事公益诉讼,请求判令孙某某等人在公开媒体上向社会公众赔礼道歉,并支付销售价款三倍的惩罚性赔偿金。法院于2019年5月24日作出一审判决,判令四名被告于判决生效后五日内在全国性媒体上赔礼道歉,支付惩罚性赔偿金共计142.11万元。四名被告均未提出上诉,该案现在法院执行阶段。

  检察机关延伸公益保护触角,针对市场监督管理部门对上述有毒有害食品怠于履行责令召回和行政召回职责的情形,依据《食品召回管理办法》向市场监督管理局发出行政诉前检察建议,督促其召回不安全食品,消除危险。市场监督管理局收到检察建议后迅速行动,对相关有毒有害食品案件发布了召回和消费警示公告,并对部分违法经营微商给予了行政处罚。

  【发布意义】

  本案系公安部2017年挂牌督办的食品安全类违反犯罪案件,受害群体逾万人,遍布全国各省,本案的成功办理,有效回应社会关切,具有警示意义。案涉减肥咖啡,因其添加的酚酞和西布曲明有能够促进腹泻、抑制人中枢神经增加饱腹感作用,短期内减肥效果显著,系一款性价比较高“网红”减肥产品,受到消费者热捧。但是健康人群长期服用酚酞,会对酚酞产生依赖,一旦停用会加重便秘,导致内分泌失调,对于年轻女性,甚至会引起不孕不育。而盐酸西布曲明,则属于中枢神经减肥药品,因其会增加心血管疾病风险,国家食品药品监督管理总局于2010年已明确要求停止生产销售使用其作为制剂和原料生产食品药品。健康人群在未知情况下服用盐酸西布曲明,轻则感觉到心悸、失眠,重则引发中风、癫痫等严重疾病,危害巨大。

  检察机关通过提起惩罚性赔偿实现公益保护,具有震慑作用。酚酞和盐酸西布曲明是国家明令禁止添加在食品中,经营者为谋取高额利润,枉顾消费者的身心健康,将极易引发心血管疾病的药物添加在食品中,供消费者食用,危害极大。针对该案中的大规模的侵权损害行为,检察机关依法提出惩罚性赔偿诉求,充分发挥惩罚性赔偿制度具有的惩罚和遏制功能,通过对经营者科以三倍销售金额的惩罚性赔偿金,增加经营者违法成本,警示潜在的违法经营者,进而实现公益保护最大化。

  检察机关依法提出惩罚性赔偿彰显了公平正义。十九届四中全会提出,要加大对严重违法行为的处罚力度,实行惩罚性赔偿制度。而在我国实践中食品药品领域提起惩罚性赔偿案件司法概率并不高。究其原因主要是,对于普通消费者来说,举证证明经营者主观明知、有欺诈行为等比较困难。在大规模的食品药品安全案件中单个消费者如果受损利益不大,面对诉讼成本和诉讼难度的压力便会选择息讼。如此,对违法者非但没有实现惩罚性赔偿的功能,反而在一定程度上鼓励了其违法行为。检察公益诉讼是社会公益保护的最后一道屏障,只有通过提请惩罚性赔偿,才能以国家公权力及时叫停侵权行为,同时对不法侵权者科以高额处罚,强力扭转这种不公平、不平衡状态,彰显公平正义。

  食品药品安全领域典型案例2

  淮安市某区检察院督促区市场监督管理局、

  教育体育局依法履职行政公益诉前程序案

  【基本案情】

  2019年1月,淮安市某区检察院在履行职责中发现,某学校食堂购买不符合食品安全标准的粉条给在校师生食用。经区综合检验检测中心对抽样的粉条进行检验,粉条中铝含量为306㎎/㎏,超过国家限定的标准2倍以上(GB2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》规定食品铝的残留量不得超过100㎎/㎏)。该院委托淮安市食品药品检验所专家论证认为,铝的超标摄入会对人体产生生殖、发育、神经、遗传等毒性和影响骨骼发育,进而引发多种疾病和生理功能障碍,长期食用铝残留量超标食物可致严重性食源性疾病,甚至危及生命。

  【检察履职情况】

  区检察院通过实地调查、委托专家论证等调查方式,查明案件基本事实,认为区市场监督管理局、区教育局未依法履行职责,致使部分校园食堂向广大师生提供不符合安全标准食品的行为未得到有效遏制,危害广大师生身心健康,侵害了社会公共利益。

  2019年3月,该院分别向区市场监督管理局、教育体育局发出诉前检察建议,建议两单位依法履行监管职责,对涉案的相关人员(包括粉条供应商)依法查处,联合开展校园食品安全专项检查,强化对辖区内校园食品安全的日常监管,切实保障校园食品安全。

  收到检察建议后,区市场监督管理局依法对涉案的2名行政违法人(粉丝供应商)作出行政处罚决定,区教育体育局依法对某学校2名直接责任人员予以诫勉谈话。在检察机关的跟踪督促下,两部门先后组织召开学校食品安全管理人员培训会,进一步增强学校食品安全自律意识,明确校园食品安全主体责任;联合开展历时近两个月的春季学校食堂食品安全专项检查工作,区市场监督管理局累计出动执法人员350人次,检查各类学校、幼托机构食堂共110所,检查为学校供餐、集体用餐配送单位4家、中央厨房1家,针对检查中发现的部分学校从业人员食品安全意识不强等问题,下达责令改正通知书,定期复查直至整改到位,共排查消除风险隐患30余个;区教育体育局建立了校园食品安全检查机制,要求学校食品安全管理员时时查、后勤领导天天查、分管领导隔天查、主要领导周周查,确保师生“舌尖上的安全”。

  【发布意义】

  食品安全历来是人民群众关注的头等大事,校园食品安全,更是关乎青少年健康安全和祖国未来,区检察院紧扣校园食品安全这一核心,对食品安全问题中受害群体最集中、影响扩散最快、危害最严重的校园餐饮进行线索筛查,针对发现的校园食品安全问题,及时发出检察建议,督促行政执法部门依法全面履职,开展校园食品安全专项检查,完善相关管理制度,将发现的食品安全隐患清除在萌芽阶段,切实保障校园食品安全。

  检察机关在办理行政公益诉讼案件时,要坚持治理与预防并重。本案中,检察机关建议行政执法部门对个案履职的同时,提出社会治理检察建议,建议行政执法部门对辖区校园开展食品安全检查,完善监管制度,提高辖区校园整体的食品安全意识和安全管理水平,达到办理一案、教育一片、整改一方的良好的法律效果和社会效果。

  国有财产保护领域典型案例1

  宜兴市检察院督促宜兴市供销合作总社

  依法履职行政公益诉前程序案

  ——诉前检察建议追回200余万农业流通产业扶持资金

  【基本案情】

  2016年12月,宜兴市检察院在办理周某滥用职权罪一案时发现,周某曾任宜兴市供销合作总社财务审计科科长,负责宜兴地区江苏省新农村现代流通网络及供销合作发展引导资金、中央新农村现代流通服务网络工程专项资金(简称为“新网工程”专项资金)的组织申报、资料审核及推荐上报工作,在明知当地三家农业企业不符合申报条件的情况下,违规让企业获取“新网工程”专项奖补资金,造成国家财政资金损失349万元,周某因犯滥用职权罪被法院判刑。但截至2018年9月,距案发已两年多时间,违规发放的国家专项资金迟迟未被追回。

  【检察履职情况】

  针对本案中违规发放的国家专项资金迟迟未被追回,造成国有财产流失的情形,宜兴市检察院围绕违规发放的专项资金有无追缴、追缴到位的数额等事实环节开展调查取证。经调查核实,违规发放的国家专项资金迟迟未被追回,且作为审核主管部门的宜兴市供销合作总社并未采取积极行动予以追缴。宜兴市检察院认为,“新网工程专项资金”是由财政预算统一安排,专项用于扶持新农村现代流通和供销合作发展的资金,为了充分发挥专项资金的作用,《申报通知》、《申报指南》均对申报条件作了明确规定,项目企业应当如实申报。某农资公司、某大药房有限公司与某农产品加工有限公司通过弄虚作假的方式套取奖补资金,扰乱了“新网工程”财政补贴政策实施秩序,造成了国有财产损失。根据《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)第十四条第一款规定,以虚报、冒领等手段骗取财政资金,应当向有关企业和个人追回骗取的有关资金,给予警告,没收违法所得。宜兴市检察院据此于2018年9月12日作出立案决定,并2018年9月14日依法向宜兴市供销合作总社发出行政公益诉讼诉前检察建议,督促其依法追缴违规发放的国家专项资金。宜兴市检察院分管副检察长、公益诉讼部门检察官专程赴宜兴市供销合作总社送达检察建议书,就检察建议情况进行说明,当面听取被建议单位负责人意见。

  在检察建议落实中,宜兴市供销合作总社在回复期内分别以口头和书面形式先后两次向宜兴市检察院进行了简要答复,称会尽快采取措施追回违规发放的资金。宜兴市检察院主动与宜兴市供销合作总社、市财政局数次协调沟通,共同研究解决整改落实中遇到的困难,并督促供销合作总社会同财政局与三家农业企业沟通,做好政策解释说明工作。

  2019年1月20日,宜兴市供销合作总社就落实检察建议情况再次进行反馈并提交相关证明材料:某农资公司已经退回45万元,剩余89万元,因资金周转困难,向供销合作总社和财政部门作出书面承诺,于2019年年内全部退回。某农产品加工有限公司已经退回60万元,因企业生产经营需要,向供销合作总社和财政部门作出书面承诺,剩余60万元于2019年年内退回。某大药房有限公司已经全部退回95万元资金。上述合计已追回被骗国有财产200万元。宜兴市检察院对供销合作总社履职追缴情况进行了核实,并将继续跟踪督促供销合作总社履职追缴情况。

  【发布意义】

  在办理国有专项资金被违规套取的刑事案件中发现,行政机关怠于履职追缴,导致国有财产流失的,应当向相关行政机关提出行政公益诉讼诉前检察建议,督促其依法履职。

  检察机关以履职保障国家农业专项资金使用安全。“新网工程”是一项由全国供销总社推动,旨在健全农村市场体系,发展适应现代农业要求的流通产业,农业生产资料现代经营服务等网络的重大工程,对促进现代农业建设和农村经济发展具有积极意义。不符合条件的企业违规套取专项资金,挤占了其他涉农企业的申报名额,影响了专项资金的使用效益。检察机关应当发挥公益诉讼职能作用,督促追回国有财产,维护国家利益。

  对于违法违规套骗国家专项资金案件,实践中往往是有关机关工作人员因职务犯罪被刑事追究,但因流失资金并非赃款,只是职务犯罪造成的损失,刑事诉讼中追回的法律刚性不足,司法实践中办案单位对是否追回往往关注不多。宜兴市检察院在梳理办理的该类案件中,立足公益诉讼检察职能,使得流失国有资金逐步回收,取得了较好的法律效果。

  诉讼不是目的,维护公益才是目的。检察机关办理行政公益诉讼案件中,紧盯行政机关的履职行为,紧盯公益是否得到维护,本案中行政机关积极作为,在有关企业退回了部分被骗资金后,因企业确有经营困难,在要求企业书面承诺后并保持跟踪,其履职行为积极有效,因此检察机关并未将其起诉至法院,正是秉承诉讼不是目的、维护公益才是目的的检察公益诉讼的价值目标。

  国有土地使用权出让领域典型案例1

  丹阳市检察院督促丹阳市国土资源局

  依法履职行政公益诉前程序案

  【基本案情】

  丹阳市检察院接受群众举报发现,丹阳市皇塘镇皇塘大队陈干塘村“乐能电子股份有限公司”存在非法用地行为,租用6亩多农田建设停车场;丹阳市国土资源局(后更名为丹阳市自然资源和规划局)作为职能部门,未积极履行土地管理职责,制止非法占用土地的行为。

  【检察履职情况】

  丹阳市检察院发现该线索后,立即开展相关调查核实工作,经立案审查会调查:2016年4月15日,皇塘镇皇塘村陈干塘组村民代表与赵明军个人(系江苏乐能电池股份有限公司员工)签订了土地租赁协议,协议面积4.45亩,约定以每年共计一万元进行补偿,租赁期限暂定五年。后赵明军在未办理任何用地审批手续的情况下,于2016年6月8日起擅自占用皇塘镇皇塘村陈干塘组4171.85平方米(合6.26亩)的土地建设机械设备堆放场。经地籍部门审核确认,土地利用现状为耕地4089.17平方米(合6.13亩),田坎82.68平方米(合0.12亩)。赵明军在未办理用地审批手续的情况下,擅自占用土地用作机械设备堆放场,违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。

  丹阳市检察院审查认为,丹阳市国土资源局作为土地管理部门,未依法履行监管职责,致使违法状况持续,侵害了国家利益和社会公共利益。丹阳市检察院遂于2019年1月25日向丹阳市国土资源局发出诉前检察建议,建议其对违反土地管理法律、法规的行为严格查处,及时恢复土地原状,有效保护土地资源。

  丹阳市国土资源局高度重视该诉前检察建议并迅速采取监管措施,积极推进该场地清理整改工作,所占土地已经交还给当地村集体。丹阳市检察院认真跟进检察建议的落实情况,经审查丹阳市国土资源局已依法履行职责,国家利益和社会公共利益已得到维护,丹阳市检察院遂于2019年3月13日决定本案终结审查。

  【发布意义】

  检察机关适用行政公益诉讼诉前程序,指出行政机关违法行使职权或不作为,并依法给予行政机关一定期限依法履行职责,既体现了维护公益的检察担当,又充分体现检察监督的谦抑原则。

  检察机关通过发出诉前检察建议方式,督促行政机关依法履职,在行政机关依法正确履职、公益得到有效维护后不启动起诉程序,一方面体现了司法权对行政权自我纠错功能的充分尊重,另一方面也最大限度提高公益救济效率,体现检察公益诉讼的双赢多赢共赢的价值目标。

  英烈保护领域典型案例1

  苏州市检察院诉魏某某侵害刘磊烈士

  名誉权民事公益诉讼案

  ——未被评定为烈士前的“英雄行为”同样属于民事公益诉讼保护范围

  【基本案情】

  2019年3月19日9时32分,消防战士刘磊和战友接吴江市盛泽新东大桥有女子欲跳河轻生,需协助紧急处置任务后,紧急赶赴现场。刘磊作为安抚组组长协助派出所民警进行劝导,女子因情绪失控跳入河中,救生组组长和1名派出所辅警人员迅速下河救援。轻生女子剧烈反抗面临生命危险,危急时刻刘磊也跳入河中救人,并呼叫岸上战友“快把救生圈扔下来”,刘磊接住救生圈后不顾个人安危将救生圈套在轻生女子身上。9时49分,轻生女子被成功营救上岸,刘磊不幸没入水中失联。13时16分,刘磊被发现,送医院抢救无效壮烈牺牲。2019年3月20日,应急管理部政治部批准刘磊同志为烈士。

  2019年3月20日0点33分,魏某某针对刘磊救人牺牲的视频在百度贴吧“盛泽吧”中公然发表“不会水当啥消防员,死了该”,凌晨6点42分发表“你神经吧!自己都不能自保,还去救人那是逞能好吧!”等不当言论,严重歪曲、诋毁刘磊英勇牺牲的事实。

  【检察履职情况】

  苏州市检察院立案审查后,就是否向魏某某提起侵害名誉权的民事诉讼,征求刘磊近亲属的意见,刘磊近亲属出具声明表示,由检察机关提起公益诉讼,追究魏某某的侵权责任。

  检察机关审查认为,“盛泽吧”内共有群友234000余人,刘磊英勇救人的视频点击量达4万人次,魏某某歪曲事实,针对视频发表损害刘磊英雄形象的不当言论,被多名网友阅见,魏某某行为造成了恶劣的社会影响,损害社会公共利益。魏某某一直未删除不当评论,放任该评论造成的不良影响,侵害行为从刘磊被评定为烈士前持续到刘磊被评定为烈士后,侵害后果始终处于持续状态。

  2019年4月16日,苏州市检察院因魏某某侵害刘磊烈士名誉权损害社会公益,向苏州市中级人民法院提起民事公益诉讼,要求魏某某删除不当言论,并通过公开媒体赔礼道歉、消除影响。2019年9月26日,苏州市中级人民法院公开审理该案,鉴于魏某某认可检察机关举证的全部事实,并认识到自身行为对刘磊烈士名誉和社会公共利益的危害,愿意积极消除不良影响,为减少讼累,法院调解结案。后经魏某某向公安机关申请,不当言论已全部删除,魏某某于9月30日烈士纪念日当日在《江苏法制报》公开道歉,消除不良影响。

  【发布意义】

  《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条第二款规定:“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼。”

  现行法律中并无“英雄”的法律定义,“英雄”是一个日常用语而非法律概念,“英雄”是指为了他人、社会、国家利益,不畏艰辛、不怕牺牲,英勇奋斗并有重大贡献的人。“烈士”则由《烈士褒扬条例》所规定,是指在执行公务活动等特定情形下牺牲并经法定程序评定为烈士称号的人。

  本案魏某某发表不当言论的时间恰在3月20日凌晨,先于刘磊被批准为烈士的时间。实践中,有观点将英雄烈士限缩解释为烈士,认为只有侵害“烈士”的名誉,检察机关才能提起民事公益诉讼,该观点在保护非烈士的英雄人士名誉方面具有缺陷,会放任不法人员对这类人士的侵害,不符合弘扬社会主义核心价值观的司法政策。英雄与烈士的不同仅体现在有无法定认定程序,二者在实质内涵上无本质区别,体现的都是舍已为人、舍生取义的价值,应当获得同等保护。本案以个案形式确认,只要被侵权人的行为具有“英雄性”,无论是否是烈士都应当纳入检察机关公益诉讼保护范围。

  “等”外领域典型案例1

  南通市港闸区检察院督促保护大生纱厂文物行政公益诉前程序案

  ——公益诉讼“等”外探索推动解决文物保护利用难题

  【基本案情】

  大生纱厂由清末状元张謇在1895年创建,2006年经国务院核定并公布归入全国重点文物保护单位。其因建厂至今一直在原址进行生产活动而具有独特价值,成为研究中国近代民族工业发展史的“活标本”。大生纱厂使用人在经营中将临街有关历史建筑破墙开店;同时,在大生纱厂的建设控制地带内存在临时搭建、无证无照制售风味小吃等情况,影响了大生纱厂建筑本体安全,破坏了文物保护单位整体历史风貌,损害了社会公共利益。

  【检察履职情况】

  南通市港闸区检察院于2019年5月依职权发现该线索后,予以立案调查。经实地调查、检索历史文献、调阅文物资料和咨询专业人士,发现大生纱厂的文物管理涉及多个部门和单位,存在“主管部门无力去管、协同部门不知要管、使用单位不善于管”的问题。主管部门负责指导不可移动文物保护、利用和管理,并承担文物安全管理和督察职能,但由于专业力量不足,指导管理难以细致到位;协同部门对文物保护单位保护范围和建设控制地带内搭建设施、个体经营活动负有监管职责,但由于文物保护信息渠道不畅,导致审批和管理存在盲区;大生纱厂实际使用人应合法使用文物并承担修缮保养责任,但限于经费人力等原因,修缮管理难以做精做专。

  南通市港闸区检察院在查明文物保护不力事实、厘清文物管理利用职责的基础上,向相关行政机关发出诉前检察建议,列明共同确认的文物保护不力事实,指出其法定行政管理职责,督促行政机关在各自职责权限范围内依法查处违法行为,协调推进执法措施,共同消除文物安全隐患。为配合行政机关落实检察建议,南通市港闸区检察院还向文物使用人发出书面建议函释法说理。

  为推动检察建议落实,南通市港闸区检察院采取圆桌会议方式,做好三方面工作。一是正确处理文物保护与合理利用的关系,支持辖区主管部门专业管理。与主管部门共同在大生纱厂召开圆桌会议,邀请市文物专业人员现场指导文物使用人有序做好文物建筑腾退、修缮工作,对今后合理开发利用大生纱厂历史文化资源提供政策咨询和规划建议。二是正确处理文物保护与企业经营的关系,推动文物使用人具体管理。大生纱厂文物建筑门类多、分布散,针对文物实际使用人对文物保护的模糊认识和不当使用行为,检察机关释明文物保护法律法规对文物使用人权利义务的规定,并为妥善处理文物建筑腾退等事项提供法律咨询。三是正确处理文物保护与民生民利的关系,促进相关行政执法部门协同管理。针对建设控制地带内违法搭建、违章经营等问题,再次通过圆桌会议形式,邀请相关执法部门共同协商,根据职责范围各自认领问题、提出疏堵结合的解决方案,并制订《港闸区文物管理与保护工作职能部门综合协调办法》,建立长效机制共同破解文物保护难题。

  在检察机关发送检察建议、组织圆桌会议、加强跟进协调等措施下,主管部门指导文物使用人与临街文物建筑中的经营单位解约,推进围挡修缮工作;开展大生纱厂文物建筑火灾隐患专项排查,消除安全隐患。相关协同部门积极配合,对建设控制地带内的临时搭建、违章经营等情况进行调查处理,对临时搭建的传统食品小作坊进行拆除,引导经营户另辟合规场所,既保留了古镇传统风味小吃,又改善了文物周边环境。

  检察机关并不就案办案,在南通市港闸区检察院推动下,以大生纱厂文物保护为契机,主管部门牵头成立区文物保护监督领导小组,委托南通大学专业团队在全区开展一般不可移动文物复核工作,加强文物资源基础管理,并在全区组建文物监督巡查队伍,严格文物保护日常监督;区政府决定成立港闸区文物管理委员会,加强对全区文物管理与保护工作的领导,实现了办理一案、治理一片的效果。

  【发布意义】

  文物保护属于检察机关公益诉讼“等”外探索范围。通过行政公益诉讼诉前建议方式建议主管部门积极履行文物保护与专业指导的职责,推动文物使用人正确处理文物保护与企业经营的关系,促进相关部门协同解决文物保护与群众生活需求的难题,最终通过圆桌会议整合各方力量协同解决文物保护利用困局,切实发挥了检察公益诉讼的监督与助力作用,共同维护了城市历史文脉,保留了城市历史文化记忆。

  本案中,因历史原因各类损害文物安全和环境的问题长期交织在一起,涉及多个行政执法机关职责。检察机关一是立足公益监督职责,厘清文物保护困局中的症结,逐一确定行使相关管理职权的行政机关,依病症找良方,确保监督对象准确;二是借助外脑,对文物保护中的专业问题,及时咨询业内人士,慎重认定文物受侵害事实并提出相应的检察建议,确保建议措施正确;三是善意监督,抓住区委出台支持检察公益诉讼工作意见的契机,主动牵头,经多轮圆桌会议协商,使多个行政机关成为文物保护的一致行动人,司法力和行政力并举,共同支持文物使用人做好全国重点文物保护单位的修缮保养利用工作,真正形成文物保护合力。

  习近平总书记指出“文化是城市的灵魂。城市历史文化遗存是前人智慧的积淀,是城市内涵、品质、特色的重要标志”。本案中涉及的大生纱厂部分文物建筑,正是张謇留给南通这座中国近代第一城的重要历史文化遗存。检察机关立足职能、主动作为,践行职责担当、体现司法善意,在公益保护中打造检察产品,提升检察贡献度,收到了良好效果。

  “等”外领域典型案例2

  扬州市江都区检察院督促行政机关维护消防安全行政公益诉前程序案

  ——江都区院开展消防安全公益诉讼专项行动

  【基本案情】

  2019日后2月26日,扬州市江都区检察院接到群众举报:多家教培机构、商场、影院、医院、网吧等人员密集场所存在不同形式的消防安全隐患。经调查发现:上述人员密集场所存在占用、堵塞疏散通道或未按规定设置疏散通道;未配置消防器材;未设置消防安全标志或安全标志未保持完好有效;应急照明灯不能正常使用;未安装防火门,或擅自拆除防火门;防火门锁死或常闭式防火门未保持常闭;消防软管破裂、漏水;防火卷帘下面堆放杂物;灭火器过期;消火栓没有水带、水枪,管道没有水压等十余种问题,消防安全隐患随处存在。扬州市江都区消防大队以及相关行政机关对以上问题存在监管漏洞,依法履职有待加强。

  【检察履职情况】

  扬州市江都区检察院接举报线索后,经研判、评估,决定以公共安全作为“等”外探索的方向,开展为期一个月的消防安全公益诉讼专项行动。在专项行动开展中,江都区检察院组织干警认真学习消防相关法律法规,聘请了消防安全专家作为顾问,成立了由分管领导、公益诉讼部门干警、司法警察及消防安全专家组成的专项调查组。对区内人员密集场所消防安全隐患进行了全面排查,排查出5家校外教育培训机构、3家商场、5家影院、3家网吧、4家医院等共计20家人员密集场所40余处安全隐患,并拍摄了现场照片、视频,制作了询问笔录,完成了公益诉讼调查取证。

  4月4日,根据调查,江都区检察院检察长向区领导作了汇报,受到高度重视,区领导要求相关行政部门要自觉接受检察机关的法律监督,加强与检察机关沟通协作,积极履职。4月16日,江都区检察院邀请区消防大队、文化体育和旅游局、教育局、卫生健康委员会相关负责人、部分人大代表召开了公益诉讼诉前检察建议圆桌会议,通报了检察机关调查核实的有关情况,在沟通、磋商的基础上,根据《中华人民共和国消防法》的相关规定以及《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》关于“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求,江都区检察院分别向区消防大队、文化体育和旅游局、教育局、卫生健康委员会发送诉前检察建议,要求区消防部门履行查处职责,各行业主管部门履行各自的安全监督管理职责,并对全区人员密集场所开展联合专项检查。

  诉前检察建议发出后,江都区检察院派员积极参与并督促区消防大队、区卫健委、区文旅局、区教育局开展联合专项治理行动,对 20家人员密集场所存在的消防隐患进一步逐一排查,并全部督促整改到位;针对小学校、小医院、小商店、小餐饮场所、小旅馆等“九小”场所,深入排查消防安全隐患,检查经营单位172家,发现火灾隐患351处,下发临时查封决定书10份,下发行政处罚决定书23份,责令“三停”6家,罚款27万余元;组织各行业各单位开展自查自纠,并签订安全生产责任状;利用横幅、LED屏、门户网站、微信公众号、广播电视、报纸等平台开展安全知识宣传,强化经营单位安全生产意识。此外,江都区检察院还与相关行政机关共同商议、建立消防安全长效保障的机制:区文旅局建立了“双随机”的日常安全巡查机制;区教育局建立了部门联合执法机制、年检年报制度、黑白名单制度;区消防大队推行安全生产和消防安全失信“黑名单”制度;江都区检察院也与区消防大队建立了线索移送、日常联络、定期会商、联合开展专项行动、重大舆情通报等合作机制。

  【发布意义】

  1.检察机关探索“等”外公益诉讼,应当落实“以人民为中心”的发展理念。如何探索“等”外的范围,实现对公共利益更全面的保护,是检察机关探索的重点。江都区检察院在公益诉讼“等”外探索中,始终坚持以人民为中心,保护公益就是保护人民。本案中,公共安全虽尚未被法律明确纳入到公益诉讼范围,但事关人民群众生命财产安全,江都区检察院立足于检察公益诉讼职能,以保护人民利益为探索“等”外公益诉讼出发点和落脚点,依法维护公共安全,是“以人民为中心”发展理念的具体落实。

  2.检察机关探索“等”外公益诉讼,应当遵循积极稳妥的原则。“等”外公益诉讼虽然符合检察机关公共利益代表的职能定位,但是不属于法律明文列举的公益诉讼保护范围,检察机关在“等”外探索中应当遵循积极稳妥的原则。本案中,江都区检察院聘请消防专家对各场所消防安全隐患进行了精准研判;主动向区委、上级检察院汇报专项行动的相关情况,得到区委、上级检察院的鼎力支持;与消防部门、行业主管部门多次沟通,达成了“维护公共安全 实现监督共赢”的协作共识,在整个“等”外探索过程中遵循了积极稳妥的原则。

  3.检察机关探索“等”外公益诉讼,应当坚持双赢多赢共赢的理念。法律监督不是为监督而监督,更不是显现你错我对、争高下、比输赢,其实质是要通过法律监督,帮助被监督者解决问题、补齐短板,共同维护公共利益。在本案中,江都区检察院坚持以类案建议督促相关行政机关依法履职,彰显了检察机关以解决问题为目标的工作理念,在了解消防部门人手不足、监管乏力的困境,以及消防安全监管行政职能交叉的情况后,以“诉前圆桌会议”的方式促成了各行政机关的联合执法;又与相关行政机关共同商议、建立长期有效的监管机制,补齐了消防安全保障制度上的短板,实现了公益诉讼的双赢多赢共赢。

  4.检察机关探索“等”外公益诉讼,应当实现三个效果的统一。江都区检察院在本次公共安全“等”外公益诉讼探索中,纠正了各场所消防违法行为,促进了行政机关的依法行政,取得了良好的法律效果;通过个案的办理,推动相关行政机关开展对所有人员密集场所的公共安全专项检查,提高了全民消防安全意识,取得了良好的社会效果;勇于担当、积极作为,以实际行为回应了党中央对安全生产的密切关注,取得了良好的政治效果。

作者:  编辑:杨月  
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