文/李燕

江苏省南通市海门区人民检察院

一、案情简介

2019年1月23日，某区自然资源和规划局对某农庄有限公司非法占用土地的行为作出行政处罚决定书，责令退还非法占用的2094平方米土地，没收在符合土地利用总体规划的247平方米土地上所新建房屋等建构筑物和其他设施，拆除在不符合土地利用总体规划的1847平方米土地上所新建房屋等建构筑物和其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币伍万零玖佰伍拾元整。2019年6月5日，该农庄有限公司提起行政诉讼。2019年8月21日，自规部门向该公司送达《履行行政处罚决定催告书》。2020年6月24日，某法院判决驳回行政诉讼请求；该公司提出上诉，同年10月27日某市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。2021年3月3日，自规部门向辖区法院申请强制执行，该院于同月8日作出行政裁定书，裁定准予强制执行。

二、提出问题

《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”该条规定明确行政机关向法院申请强制执行前必须履行催告义务，但对于何时进行催告并未作出明确规定。

三、分歧观点

对于行政机关申请人民法院强制执行前应于何时履行催告程序，存在以下三种观点：

第一种观点认为，履行催告程序只要在向人民法院申请强制执行前的任何时间节点均可。主要理由为：一是《中华人民共和国行政强制法》第五十四条仅将行政催告限定在申请强制执行前，并未要求必须在执行期内，更未明确不能在诉讼期内。也就是说，行政机关的行政催告无论何时提出，只要满足在申请强制执行前即符合法律规定。从行政强制法的立法本意也可以看出，该条规定系通过增设行政机关的行政催告义务来充分保障行政相对人的合法权益，因此法院审查的重点在于行政机关是否履行了行政催告义务，至于何时履行并不构成任何影响，更不能将因未在执行期内履行催告义务认定为程序违法。二是若要求行政催告必须在执行期间内进行，无形中缩短了行政机关的执行期限，不利于提高行政效率。《中华人民共和国行政强制法》规定行政机关的执行期限为诉讼期满后三个月内，若同时要求必须在诉讼期内进行行政催告，则将申请执行开始之日往后推迟了十天，影响行政机关申请执行权的及时行使。相反，若行政催告在诉讼期届满前进行，执行期开始之日即可提出强制执行申请，便可在充分保障行政相对人诉讼权的前提下又不影响行政机关的执行效率。

第二种观点认为，催告书可以在行政复议或者行政诉讼期限届满之日的前十日向当事人发出。主要理由为：如行政机关可以在行政复议或者行政诉讼期限届满之日的前十日履行催告义务，那么一旦当事人在此十日内不履行义务，又赶上当事人申请行政救济的期限届满，行政机关便可直接从期限届满之日起向法院申请强制执行。这样一方面有利于督促当事人尽快履行义务，另一方面也有利于监督行政机关履行职责，提高行政效率。实践中将行政决定送达后，法律所赋予的行政相对人行政复议权和起诉权期限尚未届满就送达催告书，不利于行政相对人充分行使自己复议和诉讼的权利。

第三种观点认为，履行催告程序应当在行政当事人的行政复议权和司法救济权期限届满之日后。主要理由为：一是法定催告程序的目的就是使行政当事人明悉强制执行的可能性，督促其履行义务，不经催告就实施执行，不利于保护当事人的合法权益。这一程序无论是在行政机关自身强制执行中，还是在申请人民法院强制执行中，都是一个不可缺少的必经步骤，有助于实现“自动履行”的原则。二是《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定明确了行政机关申请强制执行的起止期限，即在行政当事人的行政复议权和司法救济权期限届满之日起方能申请强制执行，那么催告程序也应当在行政当事人的两项救济权利期限届满之后启动。

四、评析意见

笔者同意第三种观点，即履行催告程序应当在行政当事人的行政复议权和司法救济权期限届满之日后。理由主要如下：

行政催告程序不仅是行政强制执行程序的重要组成部分，也是保障当事人权利、降低矛盾对立、提高行政管理效率的关键环节。该程序作为辅助程序和启动程序，具有独立的程序价值，它能够改变行政行为的单方面性，体现了教育与强制相结合的立法原旨。而催告作为一个程序性行政行为，并非单独增设相对人的权利义务，通过催告，行政机关有可能以非强制手段达到管理目的，减少与当事人之间的矛盾和对立，提高行政管理的接受度。换言之，行政机关实行行政强制或向法院申请强制执行，就是为了“制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大、强制履行义务等”。如果通过催告程序，使相对人进一步认识到自己的行为违法，从而自动履行义务，既达到了行政目的，又节约了司法成本，催告制度设立的意义不言而喻。

从法律规定来看，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务……上述条款明确了行政机关申请强制执行的起止期限，即应当是行政当事人的行政复议权和司法救济权期限届满之日起方能申请强制执行，那么催告程序亦应当在行政当事人的两项救济权利期限届满之后启动。行政机关在法定的行政复议和提起诉讼期限尚未届满前送达催告书，虽然是在行政机关申请人民法院强制执行前，但这时行政机关相关的行政决定效力尚处在待定状态，行政相对人依法享有的行政救济和司法救济尚未行使，两种救济后的结果是否支持行政决定亦不能确定，如果两种救济的结果不支持行政决定，此种情况下催告程序的启动没有任何法律意义和实际意义，催告制度形同虚设，而且还涉嫌剥夺行政相对人的行政救济和司法救济的权利。

综上所述，本案中某区自然资源和规划局在行政诉讼期间向某农庄有限公司送达催告书，存在催告程序启动时间不当的情形，此种情况下催告程序的启动没有法律意义和实际意义。针对该问题，检察机关向区自规局制发检察建议，建议该局今后在办理行政处罚案件工作中，规范依法行政，严格遵守法定程序，切实维护行政相对人的行政救济和司法救济权利。区自规局回复称在今后工作中注重催告时效，对于进入行政复议或行政诉讼等程序的行政决定效力待定的案件，充分考虑可执行性，暂缓催告，待行政决定效力确定后依法履行行政催告义务。