文/蒋飞

江苏省镇江市京口区人民检察院

立案监督，是指检察机关对侦查机关的刑事立案活动是否合法所进行的法律监督，其任务是确保依法立案，防止和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案，长期“挂案”等违法情形。立案监督和侦查活动监督共同构成了检察机关侦查监督的“两翼”，是中国特色社会主义检察制度区别于其他检察制度的重要标志之一。立案监督包括对应当立案而不立案和不应当立案而立案的监督，前者被称为“监督立案”，后者被称为“监督撤案”。

监督立案一般要符合如下条件：一是有证据证明有犯罪事实，需要追究刑事责任，且属于被监督的侦查机关管辖；二是有证据证明被监督的侦查机关已从办案中发现或者通过接受报案、控告、举报、自首、公民扭送、行政执法机关移送等途径掌握犯罪线索，且属于其管辖;三是对人监督立案的，已经明确犯罪嫌疑人的真实身份；四是被监督的侦查机关已作出不予立案决定或者存在等同放弃追究犯罪嫌疑人刑事责任的情形。

上述第一、第二点，争议不大。关于第三点的争议点有二：一是侦查机关在立案初期，有时不能确定有多少人员涉案以及全部犯罪嫌疑人的姓名、身份，往往会以“张三等人盗窃案”的方式立案，立案决定书中的“等人”包含多少人、哪些人？如果检察机关认为张三以外的人涉嫌犯罪，侦查机关会认为这些人都包含在“等人”之列，无需再行立案；二是侦查机关存在大量以事立案的情形，如“某某商店被盗窃案”，此情形下的立案决定是否包含所有参与此次盗窃的犯罪人员？对该问题，笔者认为：如侦查机关只对部分犯罪嫌疑人立案，检察机关可以对符合立案标准的其他共同犯罪嫌疑人监督立案，但侦查机关已经有针对性地开展侦查工作，如控制相应人员并进行讯问，或者采取刑事强制措施、上网追逃的，检察机关不宜再监督立案；如以事立案，且遗漏同案犯罪嫌疑人的，应当书面要求侦查机关说明未对被遗漏人员采取有效侦查措施的理由，审查认为侦查机关理由不成立，或者共同犯罪的其他人员已经判决，侦查机关仍未将遗漏人员提请批捕或者移送审查起诉的，可以监督立案。

关于第四点，何种情形可以视为等同放弃追究犯罪嫌疑人刑事责任？笔者认为：如果侦查机关未立为刑事案件侦查，或者刑事立案后又撤销案件、终止侦查，以相同事实对犯罪嫌疑人作行政处罚的；撤案后发现新的事实或证据，未按规定重新立案侦查的；超过法定的刑事立案期限未作出是否立案决定的，均属于放弃追究刑事责任的情形。关于刑事立案期限的长短，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定，如符合刑事立案条件的，侦查机关应当立即立案，原则上不超过3日；涉嫌犯罪线索需要查证的，原则上不超过7日；对重大、疑难、复杂的经济犯罪线索，不超过30日。在司法实践中，如侦查机关接到控告、举报或者发现犯罪线索后超过7日未立案侦查，检察机关即可启动监督立案程序。

监督撤案的首个争议点在于其权限、范围。监督撤案不明文见于《中华人民共和国刑事诉讼法》，仅由《人民检察院刑事诉讼规则》加以规定，因此监督撤案存在先天的刚性不足，甚至有的侦查机关明确质疑检察机关的监督撤案权。即便肯定检察机关有权对“不应当立案而立案”的情形进行监督，监督的范围也存在争议。持狭义范围立场者认为，《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十九条第二款规定：“对于有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，尚未提请批准逮捕或者移送起诉的，人民检察院应当要求公安机关书面说明立案理由”，因此监督撤案的范围仅限于上述条文明确规定的四类情形，即侦查机关立案决定本身错误、从根源上就不应该立案的，检察机关才可以监督撤案。对于立案决定起初正确，后因各种原因导致侦查工作无法持续，或者经侦查发现不存在犯罪事实、无需追究刑事责任的，应由侦查机关自行撤案，检察机关无权监督。该立场的缺陷在于，立案决定存在根源性错误的情况极少，若如此监督撤案的数量几乎可以忽略不计；《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十九条第二款规定的四类情形均属极为严重的违法犯罪情形，甚至可以追究相关侦查人员的刑事责任，检察机关监督撤案与自行侦查权、纪检监察机关调查权就出现重合。持广义范围立场者认为，立案虽然正确，但从后期侦查情况来看，已确定不构成犯罪、无需追究刑事责任或无继续侦查可能性的，检察机关可以监督撤案。依据是《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十六条，该条规定对没有犯罪事实；情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪；犯罪已过追诉时效；经特赦令免除刑罚；犯罪嫌疑人死亡；其他依法不追究刑事责任等六类情形的案件，公安机关应当撤销案件。如果侦查机关对符合上述情形的案件不撤案的，检察机关自然可以监督撤案。该观点的缺陷在于，过度扩张了检察机关的监督撤案权，侦查机关应当撤案不必然等于检察机关可以监督撤案，两者之间不能画等号；相较于立案决定存在根源性错误，上述六类情形的案件必然更为普遍，检察机关监督撤案的重心不可避免地发生偏移，忽略了对根源性问题的监督；何种情形属于不需要追究刑事责任和已无侦查必要，没有明确统一的标准，检警之间容易出现认识分歧，加之检察机关享有通知撤案权，容易出现检察机关自说自话、干涉侦查的情况。

笔者认为，对于检察机关监督撤案的权限范围，应当持有限制的广义范围立场。即监督撤案的范围不应局限于《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十九条第二款规定的四类根源性违法问题，否则监督撤案工作无存在的必要；对不需要追究刑事责任或已无侦查必要的案件，检察机关也不可随意启动监督撤案程序，应当先向侦查机关提出撤案的建议，如侦查机关拒不接受的，可以视情启动监督撤案程序。对符合下列情形的案件，笔者认为不宜监督撤案：侦查机关已经对涉案人员作出行政处罚或者终止侦查的；因刑事政策或法律规定发生变化不需要追究刑事责任，但侦查机关在刑事政策、法律规定变化后立案的除外；退回补充侦查的；侦查机关撤回提请批准逮捕或者撤回移送审查起诉的；检察机关作出法定不捕不诉决定的。对符合上述情形的案件，侦查机关超过一定期限不撤案的，检察机关可以通过纠正违法的方式进行督促。

监督撤案工作中还有一个值得探讨的问题：刑事“挂案”。“挂案”是指侦查机关已经刑事立案，犯罪嫌疑人或主要犯罪嫌疑人的身份已经明确，但长期处于侦查阶段，既不作出终结性处理也不有效推进诉讼，出现长期立而不侦、久拖不决等违法情形的案件。“挂案”是司法实践中的常见现象，其不仅使涉案人员的权益长期处于悬而未决的状态，侵害公民的合法权益，也不符合人民群众对公平正义的期待，有损司法权威。因此，检察机关对“挂案”开展监督是必要的，也理应作为监督撤案工作的重点内容。“挂案”监督中的争议点是“长期”的期限是多久？《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第二十五条第一款明确，经济犯罪案件如对犯罪嫌疑人解除强制措施之日超过十二个月，或者未采取强制措施，自立案之日起二年以内，仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的，公安机关应当及时撤销案件。笔者认为，对经济犯罪以外的其他犯罪案件，也应当参照经济犯罪案件处理，即解除强制措施已满十二个月或者侦查期限已满二年的，即属于“挂案”，检察机关审查后认为已无继续侦查可能或必要的，可以监督撤案。但对故意杀人、强奸、抢劫、涉黑涉恶等社会危害性较大的案件，应当适当延长侦查期限，同时严格限制“无侦查可能或必要性”的认定，如果侦查机关立案没有根源性错误，检察机关不宜监督撤案；同时，对犯罪嫌疑人有惯偷、惯窃习性、有前科、累犯情节或者以犯罪为业、为主要生活来源的，如果因为证据原因一时不能提捕、移诉，也不宜监督撤案，而是要加强引导侦查。