文/顾凤梅

江苏省泰州医药高新区人民检察院

一、基本案情

2021年12月1日，王某因贩卖未经检疫的生猪，被某市农业农村局罚款120万元。王某于当日收到该处罚决定。2021年12月29日，某市农业农村局向王某催告履行罚款及加处罚款缴纳义务。王某不服该处罚决定，向某市人民政府申请行政复议。2022年1月29日，某市人民政府立案，后维持前述行政处罚决定。后王某又向行政诉讼集中管辖的某区人民法院提起行政诉讼，该院作出一审行政判决，驳回王某的诉讼请求。王某不服，上诉至某市中级人民法院。2023年5月26日，该中院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。因王某仍未履行罚款缴纳义务，某市农业农村局向一审法院申请强制执行“罚款120万元，加处罚款120万元”之内容。2023年7月，该院立案审查，准予强制执行上述申请内容。

二、分歧意见

《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以加处罚款。第七十三条第三款规定，当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。根据上述规定，行政机关可以对逾期不履行的行政处罚决定，加处罚款。行政复议或者行政诉讼期间不计算加处罚款的数额。但对于无行政强制执行权的行政机关，如果行政处罚决定已经过行政复议或者行政诉讼，加处罚款应从何时起算，存在两种不同的意见：

第一种意见认为，《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条并没有区分有无行政强制执行权的行政机关，因此，无行政强制执行权的行政机关也应当根据该规定，从逾期第二日开始计算加处罚款。如果行政相对人提起行政复议或者行政诉讼，加处罚款的期限应当从行政复议或者行政诉讼立案之日起停止计算，待复议、诉讼终结后恢复计算。具体到本案，加处罚款应从行政处罚决定书送达后，15天履行期限届满后的第二天，即2021年12月17日起计算，至2022年1月29日停止计算，2023年5月26日起，恢复计算。

第二种意见认为，无行政强制执行权的行政机关应当区别于有行政强制执行权的行政机关，应当从行政判决生效后履行期限届满第二天开始计算加处罚款。具体到本案，加处罚款应从判决生效后，15天履行期限届满的第二日，即最早可以从2023年6月11日起，计算至行政机关申请强制执行之日。

三、评析意见

第一种意见和第二种意见的争议点在于，复议期间和诉讼期间如何理解，是否包括相对人提起复议或者诉讼的权利期间，两种意见的理解不同，决定了加处罚款的起算时间不同。第一种意见对复议期间和诉讼期间作了狭隘的理解，认为“期间”不包括权利期间，应当从复议或者诉讼立案之日起至复议、诉讼案件最后决定或者判决生效时，除此期间的其他期间，应当计算加处罚款。该种意见将加处罚款的计算日期碎片化，增加实务操作复杂度。第二种意见对上述期间作了广义的理解，认为“期间”包括权利期间，应当延展为从行政行为送达之日起至复议、诉讼案件最后决定或者判决生效时，履行期限届满后才能开始计算加处罚款。

笔者认为第二种意见更具有合理性，主要理由如下：

（一）无行政强制执行权的行政机关，在复议或者诉讼终结前，作出的加处罚款决定，不具备生效条件，亦不具备法定执行效力。

首先，没有行政强制执行权的行政机关作出的处罚决定在诉讼终结前不具有执行力。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”可见，在行政相对人申请复议、提起诉讼的权利期间，以及复议、诉讼终结前，没有行政强制执行权的行政机关对行政处罚没有执行权，一般不能申请法院强制执行，行政处罚的执行力受到了法定限制。

其次，加处罚款属于执行罚，在行政处罚决定不具有执行力的情况下，不具备生效条件，亦不具备法定执行效力。根据《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条和《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以加处罚款。可见，加处罚款是行政强制执行方式之一，性质属“执行罚”。在行政处罚没有执行力的情况下，作为“执行罚”的加处罚款不应当具备生效条件，亦不具备法定执行效力。人民法院案例库收录的“峨眉山综合行政执法局申请执行行政处罚加处罚款案”亦持有此观点。

因此，本案中，王某对案涉行政处罚决定有复议、诉讼权且申请复议、提起诉讼，某市农业农村局在诉讼终结前，对案涉行政处罚决定没有执行权，加处罚款生效条件也未成就。王某缴纳罚款的期限应从行政诉讼终结，即判决生效后起算，加处罚款的时间，也应从该履行期限届满后起算。

（二）加处罚款的计算期限应当从有利于相对人的角度进行解释。

行政法领域，为了平衡行政主体与行政相对人之间的力量对比，在行政法律法规、规章等条文存在歧义或者不明确时，在不损害国家利益、社会公共利益的前提下，通常应当作有利于行政相对人的解释，尽可能作出对行政相对人有利的认定和处理。这一原则体现了现代行政法治的基本精神，已被最高法多个判例予以肯定。具体到本案中，在复议期间和诉讼期间存在多个不同理解时，为了更好防止行政权的滥用，尽可能地保护私权，应当从有利于行政相对人王某的角度出发，对“期间”作出广义解释，将期间延展为2021年12月1日行政处罚决定送达时至2023年6月11日二审判决生效时，加处罚款期间从判决生效后履行期限届满起开始计算。

（三）在诉讼终结前计算加处罚款，不符合“加处罚款”的立法目的，也不利于维护行政相对人的合法权益。加处罚款属于“执行罚”，其立法目的是通过惩戒性措施，督促行政相对人自动履行，惩戒的对象是拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人。而行政相对人申请复议、提起诉讼，是因不服行政处罚决定，而非故意拒不履行罚款缴纳义务。对依法行使权利的相对人加处罚款，不符合公平原则，也不符合“加处罚款”的立法目的。现实中，如果将加处罚款起算时间提前至复议或者诉讼立案前，行政相对人将迫于“加处罚款”的压力，而选择在行政处罚决定的履行期间内，即送达后15天内，申请复议、提起诉讼，无形之中压缩了申请复议、提起诉讼的权利期间，损害了行政相对人的权益。

还有不少支持第一种意见的人认为，如果加处罚款从诉讼终结后开始计算，会导致行政相对人利用规则，提起行政诉讼，进一步激化矛盾，增加行政机关履职压力。行政机关履职压力根源在于自身执法是否合法合理，释法说理是否充分，而非加处罚款程序规则设计是否合理。保障诉权是法治社会的应有之义，不能以压制诉权作为降低诉讼率的手段，也不能将行政机关的应诉责任、矛盾纠纷化解责任转嫁给行政相对人。

四、结语

加处罚款从复议、诉讼终结后计算，是平衡行政效率与公民权利的制度设计，符合法治精神。法治社会的目标不是消除争议，而是通过公正程序妥善解决争议。行政机关应当通过规范行政行为、优化执法程序、完善执法风险评估等方式，应对可能产生的应诉压力，从根本上减少争议，提升行政效率与公信力。