文/冯庆俊
江苏省扬州市广陵区人民检察院
中共中央2021年8月2日印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确要求健全行刑反向制度。为落实《意见》精神，最高检于先后印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》《人民检察院行刑反向衔接工作指引》，对行刑反向衔接工作机制进行了优化。但因缺乏相应的告知机制导致实践中该项工作存在衔接不畅的问题，应予重视。
一、建立行刑反向衔接案件告知机制的必要性
根据我国刑事诉讼法的规定，不起诉是指人民检察院对侦查机关侦查终结移送起诉的刑事案件进行审查后认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或没有必要起诉的，依法不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判从而在审查起诉阶段对案件终止刑事诉讼程序的制度。刑事诉讼法第177条第三款规定了行刑反向衔接制度。虽然该项制度已实行28年，但该项制度在实践中存在社会知晓度不高、办案民警不明确、被不起诉人不理解等问题，造成实践中开展该工作存在一定困难。如检察意见提出后，有关主管机关与被不起诉人联系时，被不起诉人认为案件已经检察机关审查作出不起诉决定案件已经终结，不配合有关主管机关行政处罚、处分或者没收违法所得工作；有些被不起诉人接到有关主管机关调查通知后迟疑地询问办案民警，有的民警则告知其案件不起诉后案件即告结束，造成被不起诉人误解，甚至有的被不起诉人觉得有关主管机关是诈骗分子不予配合。正因为在审查起诉环节未做好行刑反向衔接程序的告知工作，导致此项工作难以顺利开展。为此，检察机关有必要在审查起诉环节建立向被不起诉人告知行刑反向衔接程序的工作机制。
二、行刑反向衔接案件告知的对象及内容
行刑反向衔接案件涉及侦查机关、被不起诉人以及有关主管机关。为确保衔接工作顺利进行，检察机关可分情况告知以下内容：
（一）检察机关向侦查机关告知的内容。从实践来看，被不起诉人在接到有关主管机关行政处罚、处分的通知后，有些人会产生疑问，转而询问办案民警，而有些办案民警对检察机关反向衔接工作不了解，导致错误告知被不起诉人检察机关作出不起诉人决定后案件则告终结，造成被不起诉人不配合行刑反向衔接工作，故有必要告知承办民警检察机关行刑反向衔接的工作内容及后续程序，以便行刑反向衔接工作的顺利开展。
（二）检察机关向被不起诉人告知的内容。1.告知什么是行刑反向衔接工作。在宣告不起诉决定时，有必要向被不起诉人告知案件将移送检察机关行政检察部门审查决定是否需要向有关主管机关提出给予其行政处罚、处分或者没收违法所得检察意见。告知若审查后认为需要，检察机关则将提出检察意见并将案件移送有关主管机关处理；若审查认为不需要，检察机关则作出终结审查决定，该案件才告终结。
2.告知如何配合行刑反向衔接工作。检察机关行刑反向衔接案件审查与刑事案件的审查起诉工作有着明显不同。行刑反向衔接案件主要依据行政法律法规及纪律、政务处分等条例，围绕对被不起诉人行政处理、处分的管辖权问题及可处罚性问题审查。侦查机关侦查取证时可能并不会对反向衔接的管辖问题给予关注，导致根据有些刑事案件的证据则无法确定有管辖权的主管机关。另外，行刑反向衔接工作的“可处罚性”工作原则要求审查被不起诉人案外的情况，如不起诉后是否有立功等法定从轻减轻处罚情节，又如是否有重大疾病导致履行不能、特殊群体等酌定从轻处罚情节。检察机关在开展行刑反向衔接工作时为确定有管辖权的主管机关以及判断对被不起诉人可处罚性时，均可能进行补充调查，而补充调查，就需要被不起诉人的配合。故，应告知被不起诉人关于检察机关在审查行刑反向衔接案件时应积极配合调查并提交与本案有关的证据材料，以便检察机关能够准确判断是否提出检察意见以及向有关主管机关提出检察意见。
3.告知如何配合行政处理、处分工作。检察意见提出后，案件移送至有关主管机关，行政主管机关在开展行政处理、处分等工作过程中，被不起诉人的常住地址、通讯方式可能发生变更，因此有必要告知被不起诉人如有变更应将变更后的常住地址、通讯方式告知有关主管机关或检察机关。对于有关主管机关拟作出行政处罚、处分决定的，亦可以告知其可对拟作出的行政处罚决定提出陈述、申辩，将其认为存在从轻、减轻的情节的有关证据提交有关主管机关，以确保行政处罚等决定“过罚相当”。
4.告知不服行政处罚、处分决定如何救济。公民、党员、公职人员有获得相应救济的权利。行刑反向衔接案件可能形成行政处罚案件亦可能形成行政处分案件。行政诉讼法规定，行政相对人对行政处罚不服可以申请行政复议或提起行政诉讼。对人民法院生效的行政诉讼裁判不服亦可以申请检察监督。《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国公职人员政务处分法》及各民主党派纪律处分条例亦规定党员、公职人员对行政处分有申辩、复审、复核的权利。检察机关作为法律监督机关，办理行刑反向衔接案件时，有必要将相关救济权利告知被不起诉人，以便其不服行政处罚决定、行政处分决定时，可依法、依规维护自己的合法权益，进而形成行刑反向衔接案件的闭环管理。
（三）检察机关向有关主管机关告知的内容。有关主管机关是行刑反向衔接工作的具体承担者，为促进行政处罚、政务处分规范化，保障被不起诉人合法权益。可告知：1.有关主管机关仍需全面调查违法、违纪事实。检察机关在向行政主管机关提出给予被不起诉人行政处罚的意见之前，已根据刑事案件证据材料审查被不起诉人的违法违纪行为和处罚、处分依据，有关主管机关收到检察意见书后，仍需依法开展调查，并全面、客观、公正收集与案件相关的证据材料，进一步查清违法违纪事实、主观过错、社会危害程度以及有无从轻、减轻处罚情节等。
2.告知主动适用法定从轻减轻处罚条款。在作出行政处罚、处分决定前，有关主管机关应检索相关法律及法律解释、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等规范性文件，全面掌握关于违法违纪行为的处罚处分规定。结合查明的违法违纪事实，根据行政处罚裁量权规范，主动适用法定从轻减轻条款，防止出现“过罚不相一致”，避免“小过重罚”。
3.综合考量酌定从轻处罚或处分情节。在调查核实的基础上，同时综合考量被不起诉人的家庭情况、经济承受能力、违法前科、悔错态度等因素，作出“过罚相当”的行政处罚、处分。
三、行刑反向衔接案件告知的程序及方式
《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十六条规定，不起诉决定书自公开宣布之日起生效。也即宣告不起诉后，刑事诉讼程序才告终结，在这之后该案件才进入行刑反向衔接程序。故为了后续程序的正常进行，宜由检察机关刑事检察部门在宣告不起诉时向侦查机关和被不起诉人告知该程序。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条对不起诉决定的内容作出了明确规定，其中第（六）项规定了有关告知事项。故检察机关刑事检察部门可在不起诉决定书上载明：“根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第三款的规定，本院将继续审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚、处分或没收违法所得，如审查认为需要，本院将提出检察意见并移送有关主管机关处理。如审查认为不需要，本院将终结审查”。
为依法保护被不起诉人的合法权益，检察机关刑事检察部门亦可制作载有行刑反向衔接案件办理流程及职责的《行刑反向衔接案件告知书》作为不起诉决定书的附件一并送达被不起诉人。而对于向有关主管机关的告知内容，检察机关行政检察部门则可与检察意见书、不起诉决定书一并送达。
