从提起制止型诉讼推进到惩罚性赔偿诉讼,消费公益诉讼将真正成为保护众多消费者集合性利益的制度利器——

消费公益诉讼:向失信企业宣战

 

3月12日,广东省消委会向媒体介绍首宗消费公益诉讼赔偿案情况,展示法院受理案件通知书。

　　3月20日,中国消费者协会向社会发布了“雷沃案”的最新进展——雷沃重工表示已停止生产销售不符合强制性国家标准的车型车辆,但就一些关键问题原被告双方未达成一致。2月17日,中国消费者协会律师团已向北京市第四中级法院就“雷沃案”提交了补充证据9份。

　　“加上之前提交的22份证据,有200多页了吧。”中国消费者协会法律与理论研究部主任陈剑告诉记者,“雷沃案”是第一起由中国消费者协会提起诉讼的消费公益诉讼案件。“如果法院确认被告违法、违规生产和销售的行为对众多不特定消费者构成了欺诈行为,消费者既可以单独主张权利,也可以授权中消协继续提起三倍赔偿之诉。”

　　而就在今年315国际消费者权益日前夕,广东省消费者委员会就李某文等20名被告违法生产、销售问题猪肉,且对销售的猪肉喷洒或浸泡有毒有害液体,致使不特定多数消费者权益受到损害,严重损害了社会公共利益一案,向法院提起了民事公益诉讼,请求法院判令被告承担赔偿金额1006.2万元。此案目前已在深圳市中级法院立案。

　　“与以往的禁令之诉不同,消协组织从提起预防性救济的制止型诉讼推进到提升救济实效功能的惩罚性赔偿诉讼,如果能获得司法机关的支持,在维护消费公共利益方面,赔偿型公益诉讼将成为保护众多消费者集合性利益的制度利器。”中国人民大学法学院教授肖建国说。

　　5年6例消费公益诉讼

　　从2012年公益诉讼第一次出现在修改后民事诉讼法条文中,到2014年新修订的消费者权益保护法明确公益诉讼的原告主体,再到2016年最高人民法院出台关于消费者公益诉讼的司法解释,5年间,全国消协组织一共提起6例消费公益诉讼——

　　2014年12月,浙江消保委向上海铁路运输法院提交消费维权民事公益诉讼起诉状,请求法院判令上海铁路局立即停止其“强制实名制购票乘车后遗失车票的消费者另行购票”的行为;

　　2015年7月1日,上海市消保委就手机预装应用软件安装情况不告知、无法卸载等损害消费者权益问题,分别将天津三星通信技术有限公司、广东欧珀移动通信有限公司起诉至上海市第一中级法院;

　　2016年7月1日,中消协就雷沃重工股份有限公司等被告违法、违规生产销售正三轮摩托车案向北京市第四中级法院提起消费民事公益诉讼;

　　2016年8月,吉林省消协采纳长春市检察院的检察建议,向长春市中级法院递交起诉状,起诉触犯销售不符合安全标准食品罪的韩某等3人;

　　2016年9月,江苏消协就南京水务集团有限公司供用水格式合同(户表用户)约定违约金过高问题提起消费民事公益诉讼;

　　2017年3月8日,广东省消委会采纳深圳市检察院的检察建议,对检察机关立案调查的李某文等食品犯罪案提起消费民事公益诉讼。

　　“6起案件中,浙江、上海、吉林、江苏四地消协的诉讼案件均已结案,每一起案件的诉讼过程都很艰辛,但最终结果还是令人欣慰的——浙江消保委诉‘铁老大’一案虽然没有被法院立案,但铁道部门最终还是出台了相关文件,现在实名制购票乘车后遗失车票的消费者不需再另行购票;上海消保委诉欧珀公司一案,欧珀公司纠正了其侵害消费者知情权和选择权的不当行为,并承诺通过改进产品包装、官网等方式,更方便地告知消费者应用软件可卸载的信息及相关的卸载途径;吉林消协诉不法经营者案,法院判令被告通过省级新闻媒体向社会公众赔礼道歉;江苏消协诉水务公司案,水务公司已对供用水格式合同规定违约金过高问题进行整改,并提交了书面承诺。”陈剑告诉记者,从法律赋予权利到依法履行职责,消费者权益保护组织做了大量基础性工作,积极探索消费公益诉讼的各种操作方式和可行性途径。

　　打响惩罚性损害赔偿第一枪

　　6起诉讼中,尚在审理中的中消协、广东消委会提起的消费公益诉讼案备受关注。用陈剑的话,原因是“触动了企业的核心利益”。

　　广东消委会向深圳市中级法院提起的诉讼中,要求被告承担赔偿金1006.2万元,因此被称为打响消费公益诉讼赔偿案的第一枪。“考虑到该案对消费者伤害的严重性,造成社会影响的恶劣性,为打击食品犯罪分子的嚣张气焰,我们大胆决定,代表消费者提出惩罚损害赔偿诉求。”3月12日,在广东消委会信息通报会上,消委会负责人强调了提起消费公益赔偿之诉的初衷。

　　“要求不法经营者支付赔偿金,是广东省消委会的一大创举,有利于从源头上制止商家的不法行为。”全国人大代表、此案的代理人广东国鼎律师事务所律师朱列玉说,“猪肉是广大消费者餐桌上最常见的食物,尤其是对我们中国人来说,基本上每天都会吃猪肉。然而,每年还是有大量的问题猪肉流向消费者餐桌。尽管国家重拳出击,整治食品安全问题,但仍有一部分无良商家在利益的驱使下铤而走险,逃避监管,销售身体溃烂、发臭发黑的病猪、死猪猪肉,甚至为了掩盖臭味,喷洒有毒有害溶液进行保鲜。但在实践中,一方面,在市场交易过程中,由于信息不对称、经济实力悬殊等原因,致使消费者处于弱势地位。消费者没有知情权,即使吃了问题猪肉也难以察觉,在取证方面也存在一定的障碍,难以维权。另一方面,消费者即使起诉得到了赔偿,也可能会付出极大的代价,导致得不偿失。因此,大多数消费者基于各种原因不愿诉、不能诉,这就大大降低了商家违法经营的成本。虽然一斤问题猪肉只要不到10块钱,但它对人体的损害却有可能是破坏性的,这些黑心的商家,必须给广大消费者一个交代。”

　　1006.2万元这个数字如何得出?据介绍,这是根据几名被告人讯问笔录推算而来。被告人叶某2014年2月到沙田屠宰场工作,从他上班开始就看到屠宰场屠宰死猪病猪,到2015年8月13日被抓,被告人实施生产、销售存在严重质量缺陷的问题猪肉已经长达559天;根据对被告人刘某的讯问笔录,沙田屠宰场平时每天多的时候有10多头病猪,最少都有2至3头有问题的病猪;被告人柯某勇的讯问笔录则显示,一头猪一般都是100多斤,卖给客户一般是9至10块钱一斤。按每天最少2头病猪,一头病猪100斤,售价9元计算,依据食品安全法第148条,最终确定要求被告承担价款十倍的赔偿金1006.2万元。

　　相比广东的诉讼,中消协对雷沃重工的诉讼虽不是直接提出惩罚性赔偿,但向法院提出的一项重要诉求是“确认被告违法、违规生产和销售的行为对众多不特定消费者构成了消费者权益保护法第55条的‘欺诈行为’”。

　　“这项诉求正是该案的最大亮点。”肖建国指出,一旦法院判决确认为欺诈行为,意味着购买被告生产销售的摩托车的消费者,将来可以直接援引该公益诉讼判决的判项来主张权利,有权提出惩罚性赔偿请求,要求被告三倍赔偿购买摩托车的价款。消费者既可以单独主张权利,也可以授权中消协继续提起三倍赔偿之诉,判决效力及于授权的消费者。

　　在中消协提供的一份共3页的“雷沃重工”被公告撤销产品的历史情况中,记者看到,从2008年12月至2016年2月,“雷沃重工”被工信部《道路机动车辆生产企业及产品公告》撤销的所有型号产品1464批,撤销的原因有:不符合国标摩托车和轻便摩托车的制动性能、不符合污染物排放标准、不符合方向盘安装位置等。“雷沃重工”承认,通过自查,已查出生产不符合强制性国家标准的车型车辆三万余台,其中已经售出两万余台;查出其生产公告撤销车型车辆九百余台,其中已经销售八百余台。

　　从以上数字可以推断,如果售出两万余台,按每台均价七八千元算,按消费者权益保护法退一赔三的惩罚性损害赔偿条款,“雷沃重工”将承担数亿元的赔偿。

　　惩罚性损害赔偿的法律依据

　　什么是惩罚性损害赔偿?

　　据中国消费者权益保护法学研究会常务副会长曹三明介绍,惩罚性赔偿,是指民事主体违反民事法律规定,通过法院判处的由侵害人向被侵害人支付超过实际损失金额的一种损害赔偿。在我国消费者权益保护法、食品安全法和侵权责任法等法律中都对惩罚性赔偿作出规定。

　　“在大陆法系国家的民事诉讼中,赔偿型消费公益诉讼也是近十余年才出现。”肖建国指出,此前,损害赔偿请求被认为与私人利益相关,因而长期不被视为公益诉讼的类型。但目前来看,在食品药品等大规模侵害消费者私人利益的领域,通过更加完善的公益诉讼程序安排,向人数众多的受害人支付巨额赔偿金(惩罚性赔偿、制裁性赔偿),给原告以经济性刺激和资助律师费用等,来发挥损害赔偿的制裁功能,而使这一功能具有公益性质。

　　“广东省消委会敢于尝试,充分运用法律赋予的诉权,开创了消费公益诉讼要求损害赔偿的先河。”对外经济贸易大学法学院教授苏号朋告诉记者,在最高人民法院起草《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》过程中,针对是否赋予原告以损害赔偿请求权,各方争议较大,导致出台后的司法解释并未明确规定此项请求权,而是以“等”字保留,为实践中消费公益诉讼的请求权类型扩张预留空间。

　　中国政法大学开放教育办公室主任吴景明认为,广东的公益诉讼案,从案由到请求权的行使,均符合我国消费者权益保护法、食品安全法和相关司法解释的规定。从案由看,《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定,经营者提供的商品或者服务存在缺陷,侵害众多不特定消费者合法权益的,中消协及省级消协可向法院起诉。经营者销售病死猪肉并添加有毒有害的化学物质,是有严重缺陷的食品,符合这一条的规定。从请求权内容来看,司法解释第13条规定,原告在消费民事公益诉讼案件中,请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的,人民法院可予支持。这里虽然没有列举请求承担赔偿损失的内容,但是该解释并没有排除经营者损害赔偿的民事责任,而且用列举式的“等”字加以概括,这里的“等”是等外的“等”,是包括惩罚性赔偿内容的。

　　“比较其他国家的公益诉讼发展历程,不难发现,惩罚性消费公益诉讼是公益诉讼发展的必然结果,其收效显著,具有极强的社会威慑力。惩罚性消费公益诉讼高额的赔偿金会给不法商贩们很强的震慑力,大幅提升其违法成本,使其不敢继续从事非法的经营行为,从而营造出更好的消费环境和市场秩序。”中国青年政治学院消费者保护法研究中心主任张严方说。

　　“在美国,对不法经营者动辄罚款数千万美元、数亿美元甚至更多,故假劣产品几乎绝迹。但遗憾的是,在我国自1993年消费者权益保护法实施以来,一般消费者适用该制度维权的比较少,甚至有人将适用该制度维权而获取利益视为‘不当得利’。制假售假在我国久禁不绝、危害极大的重要原因之一,就是未能切实施行惩罚性赔偿制度。”曹三明说。

　　破冰之旅能否顺利完成

　　“在经济高速发展的同时,消费者的权益保障也面临巨大压力,大量侵害消费者权益,包括侵害不特定消费者主体的行为,严重制约了我国社会的健康发展。具有法定维权职责的消费者协会在具备条件的情形下通过提起公益诉讼维护不特定消费者主体的公共利益,对消费者合法权益的保护具有社会预防作用,促使相关的政府职能部门强化监管职能;对警示所有生产销售者具有十分积极的作用,同时也能促使消费者积极行动起来,主动地维护消费者自身以及公共利益。”清华大学法学院教授张卫平对消协组织在消费公益诉讼中的积极探索给予充分肯定。

　　“法律必须‘有用’才是‘活’的法律,‘睡美人’法条只是摆设。”中国政法大学法学院教授刘莘说。“公益诉讼经过了二十几年的光景,才于2012年8月写入修改后民事诉讼法。民事诉讼法第55条关于公益诉讼的规定,允许对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起诉讼。随后,2014年新修订的消费者权益保护法第47条规定,对侵害众多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,可以向人民法院提起诉讼。自消法实施后,全国消协组织对公益诉讼进行探索和实践。‘雷沃案’是第一起由中消协代表消费者提起的公益诉讼案,此案经被告多次要求延期至今没有结果。但此案一经提起公益诉讼,已经产生重大社会影响,对中国的法治建设亦有举足轻重的作用。”

　　“允许消协在消费公益诉讼中主张集体性的惩罚性赔偿,是非常有益的尝试。特别是在经营者主观恶意大、社会影响恶劣的欺诈案件中,更应该大胆探索可行路径,让不法经营者承担巨额赔偿。”苏号朋认为,广东消委会提起消费公益诉讼开启了惩罚性赔偿作为消费者集体救济手段的新视野。惩罚性赔偿制度的功能在于惩罚而非补偿,制度设计的初衷就是为了惩戒不法经营者。现实中,由于维权消费者数量少、案件标的小等原因,经营者即使针对个别维权消费者承担了惩罚性赔偿责任,依然能从违法行为中获益,不能有效制止其行为,也不能实现对多数受害消费者的救济。这就导致惩罚性赔偿的“大棒”功能没有很好地实现。将惩罚性赔偿的请求权主体由消费者扩张至消协,有利于制止不法经营者的行为,弥补消费者遭受的损失,惩罚不法经营者,并对仍在实施非法行为的其他经营者充分发挥震慑作用。

　　“我期待着,广东这起赔偿型消费公益诉讼第一案,能够顺利完成其破冰之旅,并载入我国公益诉讼的史册。”肖建国说。