“体制性司改”的探索与跨越

——上海市检察院第三分院跨行政区划检察改革纪实

上海市检三分院检察长陆建强（右一）出庭公诉跨行政区划案件。

　　2017年4月5日，上海市检察院第三分院依法对尚晓峰等三人一单位生产销售伪劣产品案提起公诉。这是该院探索跨行政区划检察改革试点以来起诉的第205起新增职能管辖案件。

　　作为我国第一个跨行政区划检察院，两年多来，上海市检察院第三分院围绕构建特殊案件跨行政区划办理的诉讼格局，积极探索跨行政区划检察职能管辖、内部机构设置、工作机制完善、专业化队伍建设等工作，初步形成了一套可复制、可推广的经验。

　　日前，记者专程来到这里采访，就跨行政区划检察改革的运行实践进行了深入了解。

　　“跨”上做文章“特”上下功夫

　　2014年12月28日，上海市检察院依托上海铁路运输检察分院，成立了上海市检察院第三分院。这是中央司法体制改革顶层设计下，我国成立的“首家”跨行政区划检察院。

　　是日，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正，最高人民检察院检察长曹建明为上海市检察院第三分院成立揭牌，跨行政区划检察改革由此展开。

　　新成立的上海市检三分院，按照精简、高效、实用的原则，在铁检分院原有内设机构的基础上，整合设立了12个内设机构。

　　整合后的新机构数量虽然少了，但工作职能却呈现出明显的跨行政区划特色：他们新设立了知识产权检察处，对上海知识产权法院办理的知识产权案件进行法律监督；将原民事行政检察处，分设为民事检察处和行政检察处，分别负责对跨行政区划重大民商事、海事以及行政诉讼案件的法律监督；设立了新的反贪局，整合原反贪、反渎、职务犯罪预防职能；新设立刑事执行检察处，履行监所、社区检察职能，负责对刑事执行进行法律监督；新设立综合业务处，履行法警、案管、研究、技术职能等。

　　同时，他们把明确案件管辖作为跨行政区划检察改革试点的关键一步。2015年7月，在上海市委政法委的组织协调下，上海市检察院与上海市高级法院、市公安局、市司法局和上海海关五部门，会签下发了《关于跨行政区划人民法院、人民检察院刑事案件管辖的规定》《关于跨行政区划人民法院、人民检察院民事行政监督案件管辖的规定》，明确了上海市检三分院跨行政区划管辖的案件主要包括四类特殊刑事案件和四类特殊民事行政监督案件。

　　上海市检三分院检察长陆建强表示，跨行政区划检察改革，核心是“跨”，重点是“特”，旨在构建与行政区划适当分离的司法管理制度，确保检察机关依法独立公正行使检察权。

　　“特案”归口探索诉讼新格局

　　2015年9月10日，1.7万罐冒牌乳粉流向四省，引起社会广泛关注。由于该案跨行政区划，调查取证难度骤增。

　　上海市检三分院依法提前介入，引导公安机关侦查取证，配合相关部门调查制售冒牌乳粉的犯罪人员及单位，全面追缴已生产销售冒牌乳粉。2016年9月，上海市检三分院向法院提起公诉，所有被告人均认罪服法。

　　“这起案件的成功办理，得益于跨行政区划职能管辖制度的实施。”该案承办人、上海市检三分院检察官聂文峰告诉记者，如在过去，一起案件点多线广市内散布、横跨四省，分头办理难度大、效率低，实施跨行政区划检察改革后，运用相应机制，衔接自然，流转顺畅，办案形成合力。

　　同时，他们与相关法院、行政等单位建立了协作配合、工作联系、内部管理等方面的工作机制34项；与法院、公安、律师协会、法律援助中心以及知识产权局、市食药监局、市环保局等行政单位签署了协议，进一步理顺了检察院内部与相关行政执法机关之间的关系，确保了案件办理的协作配合和有效衔接。

　　一个明显的变化是，随着跨行政区划职能管辖制度的逐步落地，“普通案件在行政区划检察院办理，特殊案件在跨行政区划检察院办理”的新型诉讼格局初步形成。采访中，记者看到该院厚厚两大本跨行政区划检察工作制度汇编和两大本跨行政区划检察改革课题研究成果汇编，里面印证着上海市检三分院两年多来探索的足迹。

　　2016年6月12日，上海浦东国际机场发生爆炸，3名旅客受伤，多趟航班被迫延误、取消。由于案情复杂、影响重大，该案移送至上海市检三分院审查起诉。对此，该院高度重视，分院领导直接承办。最终，犯罪嫌疑人被起诉至法院并被判处有期徒刑八年。

　　截至今年8月底，上海市检三分院共受理新增管辖案件557件959人，中央政法委改革试点方案中确定的各类跨行政区划检察院管辖特殊案件已全部覆盖。

　　“小跨”“中跨”到“大跨”

　　跨行政区划检察改革，根本目的在于避免地方保护主义对司法的干扰，确保国家法律统一正确实施，确保司法公正。

　　实践中，上海市检三分院想得比较多的是：如何使跨行政区划检察改革发展起来？怎样让改革经验推广下去？

　　为此，他们发挥铁检系统原本就有的“去行政化”的体制基因和“跨行政区划”的优势，把分布在长三角的三省一市的5个铁检基层院纳入改革视野，提出铁检基层院与上海市检三分院在改革试点中，实现工作联系体、改革结合体、命运共同体的“互动”。

　　具体做法是，将新增管辖案件直接向上海行政辖区内的铁检基层院延伸。2016年8月，上海市公、检、法、司四部门会签文件，明确将新增管辖一审案件逐步过渡到上海铁检院办理。至此，跨行政区划案件在上海行政区划内形成了“特殊案件”办理的局部系统。

　　同时，他们将跨行政区划检察改革探索向分布在苏、浙、皖三省的铁检基层院辐射，充分发挥铁检原有体制机制优势，先后查办了中国铁路总公司人事部原副主任郭宏受贿案、中国海外工程有限责任公司原总经理方远明受贿案、中国石油江苏液化天然气有限公司原党委书记、总经理张成伟受贿案等系列重大案件。

　　他们还加强与所在地省检察院的沟通，稳妥推进跨行政区划民行检察监督，按照“局部争取、加强实践、提高能力、留好端口、准备对接”的思路，提出跨行政区划民行检察监督的具体设想；指导上海铁路运输检察院多举措应对上海铁路法院集中管辖行政案件的改革试点，推动浙江省、江苏省检察院专门发文调整铁检基层院案件管辖范围。

　　目前，杭州、南京、徐州、合肥铁路运输检察院均已开始办理具有跨省辖市行政区或省级行政区的民事、行政案件。截至今年8月底，各铁检基层院共办理新增职能案件500余起。

　　陆建强说，跨行政区划检察改革是一项系统工程，经过两年多探索实践，在直辖市区域内的“小跨”已取得经验，目前主要在长三角三省一市内的“中跨”上下功夫，长远目标是全国范围内的“大跨”，通过不断探索，推动形成更加完整的跨行政区划管辖体系。