当前及今后一段时期是检察工作重大变革期及转型期,无锡检察工作应该怎么做、怎么走,是一个极难回答但又必须直面的问题,这样才能人有所趋、力有所用,才能保证蓬勃发展的无锡检察工作态势不至于中断。对于无锡检察机关而言,我们将以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,继续坚持“争当全省检察机关科学发展排头兵、争做中国特色社会主义检察制度示范院”的“双争”目标指引,以改革创新的锐气、先闯先试的勇气及攻坚克难的志气,做一些更具前瞻性的探索,“抓住四个契机、破解四大难题”,努力推动新时代无锡检察工作实现更高质量发展。
一、以学习贯彻党的十九大精神为契机,努力破解检察职能定位不清的难题
党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的重大政治论断,为我们做好检察工作提供了时代坐标和科学依据。江苏省委书记娄勤俭同志在参加今年省人代会无锡代表团审议时要求,无锡作为经济发达市,要勇于解放思想,着力推进探索性发展、创新性发展、引领性发展。我们认为,“三个发展”同样适用于无锡检察工作。当前,国家监察体制改革、司法责任制改革、内设机构改革“三重改革”交叉叠加,新时代检察工作的职能定位、职权配置、组织架构等面临重大调整。这是不能回避、也回避不了的客观现实。我们对此既不能抱“鸵鸟心态”,也不能学“阿Q精神”。不愿面对现实不可取,自我麻醉更要不得!当前,理论界和实务界关于检察机关职能范围和履职重点如何界定转换,有很多种观点,可以说是百家争鸣、莫衷一是。对于下一步检察工作“做什么”“怎么做”,虽然需要顶层设计,但我们不能坐等法律规定出台,坐等上级院提出要求,完全可以在可测可控的范围内提早行动、有所作为。对于探索的范围,不能人为地设立禁区。只要符合改革的价值取向,只要有利于实现检察工作高质量发展,想清楚、弄明白了,就可以大胆实践;对于还不太能确定的,也可以先行开展专题理论调研,为下一步发展厘清思路。
检察职能大体上可以分为成熟职能、“沉睡”职能、潜在职能和新增职能四类。这些概念并不复杂,但存在的问题各有不同。对成熟职能,现在需要解决的是如何进一步规范完善、做大做强的问题;对“沉睡”职能,现在需要解决的是深层次梳理、挖掘和激活的问题;对潜在职能,现在需要解决的是加强理论研究、赋予其合法性问题。譬如现在学界提出的范围应当进一步扩大的司法审查权,就是检察机关一项重要的且影响深远的潜在职能,我们提倡和鼓励全市检察机关围绕类似专题开展理论研究,在即将进行的刑诉法修订中充分展现无锡检察人的形象、贡献无锡检察人的智慧。此外,党的十八大以来,先后赋予了检察机关提起公益诉讼、行政违法行为监督、财产刑执行监督等一批新的职责,这些就是新增职能。其中,大家最关注、最重视的是公益诉讼职能。
公益诉讼无疑是今后检察监督新的增长极,但从全市试点一年多的时间来看,其效果有些差强人意。这其中既有理念上的、外部环境上的、能力上的原因,但更重要的是组织方面的原因。目前公益诉讼工作一直处于无专门机构、无专门人员、无专门机制的“三无”状态,这些都是不可否认的导致这项工作至今无法快速发展的客观障碍。对这项潜能巨大的新增检察职能,必须以时不我待的责任感和使命感,超前谋划、主动作为,从解决突出问题入手,探索做大做强这项工作的具体路径和办法。目前尤其是要重视线索的发现、受理、评估、流转和处理,积极推动党委政府出台加强公益诉讼工作的意见,逐步构建和完善办案工作流程,确保该项工作在正常化规范化轨道上健康运行。
公益诉讼工作的方向和重点,也是事关这项工作健康发展的重大问题。从目前来看,全国各地已初步形成了“行政公益诉讼为主、民事公益诉讼为辅”的格局。根据相关规定,检察机关在提起民事公益诉讼前必须进行公告,只有在没有其他公益组织主张诉权的情况下才可以向法院起诉,这就导致不少民行检察部门逐步放弃在民事公益诉讼方面的努力,而将工作重点放到了行政公益诉讼这根“硬骨头”上。其实,中央赋予检察机关的是完整的公益诉权,并没有提出任何先决条件;从现实情况看,公益诉讼试点以来,在“唯诉讼论”考核体系的强力推动下,伴随一批行政公益诉讼案件的办理,一些地方检察机关的外部环境出现趋紧的态势,其真实效果有待进一步观察。民事公益诉讼强调的是恢复和补偿,直接关乎民生,社会各界能够直接感知和体验,也更容易获得接受和认可,更能体现“三个效果”的有机统一。根据真实故事改编的美国电影《永不妥协》,其中女主角在发现水污染可能导致居民健康受损后,下决心要为当地居民讨回公道,经过艰苦的调查,为600余人打赢了官司,创造了美国历史上同类民事案件的赔偿金额之最。在无锡,环境污染、消费者权益保护,特别是其中的食品药品安全等也一直是社会高度关注、群众反映强烈的问题,如果检察机关在这些领域敢于出手、积极作为,其现实意义非同一般,一定程度上能够有效缓解监察体制改革后职能弱化、影响力下降、队伍不振等问题。电影中的女主角是一名普通公民,是靠一个人在战斗,而在中国我们有无法比拟的制度优势,民事公益诉讼的推进会更加顺畅和有效。对于因公告制度形成的诉权障碍,可采取与公益组织主动协商,必要情况下也可采取共同诉讼的方式,尽力解决诉权中断、难以推进的问题。
强调民事公益诉讼的重要性,并不意味着就要弱化行政公益诉讼工作。虽然面对着巨大的外部环境压力,行政公益诉讼仍然是我们工作中的重要一极,只不过在工作策略上需要作适当调整。工作中必须坚持“诉讼引领、效果优先”,对于启动诉前程序后,相关单位或人员仍然不作为、无效作为或者抗拒整改的,必须有案必办、坚决履职,依法提起行政公益诉讼;同时,要切实防止跌入只讲诉讼不讲效果的误区,应当将注意力更多的集中在诉前程序,充分发挥该程序监督提醒、便利高效的作用。衡量公益诉讼绩效的指标很多,诉讼数量虽是一个不可或缺的指标,但只可将其视为加权指标而不能是一票否决的指标,更多的衡量指标还是应当体现在启动诉前程序的数量、检察建议的质量和实际效果上。
二、以推进检察监督信息化建设为契机,努力破解法律监督主责主业不大不强的难题
2017年以来,全市检察机关积极顺应信息化、大数据时代要求,坚持“数据为王”,在全国率先开展检察监督信息化建设。经过近一年的努力,已经形成了框架性的数据。目前,两级院共有41条实时连线,拥有监督数据3亿余条,有些工作已取得突破性进展。与全市公安机关办案区建立了审讯视频专线,实现了监督关口前移,有效破解了监督力量不足的难题;与全市法院建立了庭审直播专线,实现对审判活动的动态监督,开辟了“庭审第二现场”;此外,正式上线运行全国首家国土执法与检察监督信息交换系统。以这些平台为依托,监督行政执法机关向公安机关移送案件17件,对190件案件启动诉前程序,一定程度上缓解了行政执法检察监督和公益诉讼线索发现难、取证难等问题。
检察监督信息化建设是今年以及今后相当长的一段时间内工作的重中之重。我们将以抓铁有痕、踏石留印的狠劲和韧劲,坚定不移、坚持不懈地向“以信息化建设为引擎,推动检察监督现代化”的工作目标迈进。一是以更大的力度采集数据。数据是监督信息化建设的“本”和“源”,没有海量数据的支撑,监督信息化建设就是“海市蜃楼”“空中楼阁”。但要真正构建起一个可听、可视、可用的数据框架,还要做很多的努力。一些关键核心数据如果没有行政机关的积极配合,是根本无法采集到的。目前,一些单位虽然把工作做通了,事情也办成了,但主要是靠检察机关原来积累下来的关系,主要靠各位一把手“打感情牌”。自侦转隶后,这种方式可能就行不通了。因此,要积极争取地方党委政府的支持,通过会签文件、联席会议等形式把机制固定下来,为数据采集的常态化奠定制度基础。二是以更高的标准搭建平台。在监督信息化建设中,数据是水,现在有了水,还要有聚水的池、盛水的盆。这里讲的“池”和“盆”,就是在工作中要搭建的平台,这也是一项重要而紧迫的任务。要成立两级院研发专班,与相关公司协作,开展联合攻关,注重运用前瞻性技术,实现大数据模式下的监督案件线索信息的智能预警、智能检索、智能研判、智能决策等目标。“建”的目的在于“用”,平台建设的成效如何,重要的衡量标准是用户体验,特别是一线干警。“好用不好用”“顺手不顺手”,是判断平台是否真正契合业务需要的基本标尺。我们要精心谋划“检察监督大数据研判中心”功能区建设,按照“全国一流”标准,瞄准最新科技前沿,高标准规划、高效率建设,打造成为无锡检察的“金字招牌”。三是以更实的举措打造品牌。各基层检察院要结合辖区经济社会发展特点,有一定的侧重点,抓住辖区检察监督的重点领域和环节,打造各自的亮点品牌。比如辖区高新企业集聚、侵犯知识产权案件多发的基层检察院,可以集中力量采集涉知识产权类的监督数据,以此做大做强知识产权检察司法保护。再如辖区水域面积广、生态环保类案件较多的基层检察院,可以把精力更多地投入于采集生态环保类监督数据。如果每个基层检察院每年都有所斩获,那么聚沙成塔、集腋成裘,全市检察监督信息化就一定会形成规模优势。需要特别强调的是,打造特色品牌,只是一种工作方法,并不意味着数据采集因为打造亮点有所偏废,更不能根据数据采集的难易程度人为取舍,“种类无遗漏、数据全覆盖”的数据采集目标必须毫不动摇地坚持下去。
三、以办公办案区转型升级为契机,努力破解检察官主体地位不突出的难题
诉讼活动比较注重程序运作,仪式感和专业场所配备非常重要。长期以来,检察工作缺乏“主场”意识,辗转于其他政法单位。比如,检察官提审要去看守所,开庭要去法院,案件公开听证或宣告使用普通的会议室,即使有专门的刑事办案区,主要用来讯问犯罪嫌疑人,功能也比较单一。面对检察改革、司法办案的新形势、新要求,如果没有一个符合检察规律、适应改革要求和办案需求的专业化环境,检察工作质效必然大打折扣。
去年底,省检察院印发了《关于全省检察机关办案场所转型升级工作的实施方案》,无锡被确定为试点地区。办公办案区转型升级,看起来解决的是办公办案用房问题,实际上是对现有业务的重新审视,在厘清新时期检察工作的职能定位和发展方向的基础上,通过场所的分类和科学设置,引导、规制和保障检察权的正确行使。我们要将办公办案区转型升级作为无锡检察发展的“百年大计”,顺应检察改革、司法办案和检务管理发展趋势,按照“功能体系化、运转信息化、履职专业化、建设合规化”的“四化”理念,努力打造一批“全国一流、全省领先”的办公办案区,进而推动各项检察工作提档进位。在具体规划上,顺应专业化趋势和深耕检察监督主业要求,充分体现检察官工作场所的专业性、专属性和特殊性。今后所有业务部门拟不再挂处室牌,而是根据各业务部门员额检察官人数并结合未来发展趋势,设置相应数量的检察官工作室,并以检察官姓名命名,用于独任检察官和专业化的检察官办案组办案。每个检察官工作室内设案件审查区、案件研讨区、资料保管区,作为每个检察官工作室的专属区间。其中,检察官案件审查区同检察官助理、书记员案件审查区实行相对隔离。为满足司法责任制改革后,检察官办理重大疑难复杂案件需提交检察官联席会议讨论的办案需要,在每个业务部门均配置一个信息化水平较高的检察官联席会议室,取代传统的会议室。此外,我们还考虑在附属办案区集中设置适当数量的远程讯问室、远程询问室、远程案件汇报室、视听资料审查室、卷宗装订室等功能室,用于解决远程办案、远程案件会商、视听资料证据审查、卷宗装订等问题。这些集中设置的附属办案区由相关业务部门检察官共享共用。这一新型的专业化办公办案功能区设置,有利于加强检察官专业化、职业化建设和扁平化管理,有利于淡化检察官履职中的行政色彩,凸显司法专业属性和检察官的主体地位,提升检察官的尊荣感和责任感。
四、以打造人才高地为契机,努力破解队伍专业化水平不高的难题
检察队伍专业化,包含检察官、检察辅助人员以及司法行政人员等三类人员的专业化。其中,检察官专业化是关注的重点,也是难点和热点问题。总体上看,检察官专业化应当包含管理、保障和能力等三个层面的内涵,第一个层面侧重解决的是去行政化问题,第二个层面侧重解决的是政治、经济以及场所保障等问题,第三个层面侧重解决的则是素质问题,强调检察官履职行为的专门性、技术性和适当性。我们习惯上所说的专业化,主要指的就是检察官能力专业化。这是一个系统工程,必须采用系统思维综合施策,推动管理、保障、能力“三驾马车”齐头并进,才能真正收到实实在在的功效。
检察官能力专业化的实现路径是下一步我们要解决的核心问题。近年来,无锡检察机关涌现出了很多全国、全省业务竞赛标兵,无锡检察队伍的整体学历水平和业务能力也处在全省前列,可以说,已初步打造形成了一个在全省有一定影响的检察人才高地。但从整体上看,业务权威缺乏、案件质量问题频发、主要业务影响力不大等问题依然如故,我们的队伍距离真正专业化的要求还有相当大的差距。过去通常采取两个思路来推进能力专业化:一个是把各种能力放在同等重要的位置,遍地开花,眉毛胡子一把抓,结果往往是捡了芝麻、丢了西瓜,好像什么都“有所获”,又好像什么都“无所得”。另一个是开展大规模的教育培训,但很多课程不接地气,多是形而上、大呼隆,没有太强针对性,也不太符合实战要求。当然,并不是说这两种方式没有任何必要,而是从实际效果来看,这两种方式对提升检察队伍专业化水平的作用非常有限,从一定意义上说,只是“锦上添花”,而不是“雪中送炭”。古人云:纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行。从根本上讲,真正的能力是干出来、练出来,更是逼出来的;从路径上说,真正的能力是要靠核心、关键业务能力的突破,并通过牵住这个“牛鼻子”,以点带面,最终带动专业化水平的全面提升。
自侦转隶后,最能够提升影响、展现形象的可能就是指控犯罪的能力,而其中最关键、最核心的则是出庭公诉能力。当前,以审判为中心的庭审模式的逐步建立,侦查分工精细化,刑辩律师专门化,证人、鉴定人、侦查人员出庭常态化,势必引起公诉人与辩护人交叉讯问大幅上升,控辩对抗烈度进一步加大。但目前的庭审活动完全是静态的,公诉人在庭上正襟而坐、照本宣科,有条不紊地宣读证据、讯问询问、应对答辩,就像演戏一样,对抗性不强,与庭审实质化的要求还有相当大的差距。不可否认,在公诉人所有能力中,出庭公诉能力是一个比较薄弱的环节,因而也是一个我们必须紧紧牵住的“牛鼻子”。一个优秀公诉人要想在庭审中应变得当、驾驭自如,就必须做足庭前功夫,审核、调查、谈话、文书撰写以及组织协调等各项基础能力缺一不可。出庭公诉能力的核心性、关键性,集中体现在它会牵一发而动全身。实践中,可能会出现基础能力强而出庭表现一般的情况,但一般不可能存在出庭表现精彩而基础能力平平的公诉人。在审判中心主义思想的指导下,逐步打破固化的出庭模式,有效促发公诉人的激情斗志,增强辩论的感染力和表现力,倒逼公诉人更好地把握案件证据、事实和法律依据,是下一步需要重点研究解决的问题。
检察机关各个业务条线都有自己的核心业务,如公益诉讼中的调查能力、控申部门中的信访事项案件化办理能力等,都应当将其逐一梳理出来,并深入剖析其长期疲弱、该强不强的病灶,提出可操作、能见效的具体推进措施。总体上看,其原因肯定是多方面的,但安于现状、墨守陈规、循规蹈矩应是一个共性问题。没有创新发展、改革开路的思维,没有逢山开路、遇河架桥的决心,即便牵住了“牛鼻子”,也不可能实实在在地解决存在的问题。总的一条,就是要在法律规定的框架内,甩掉一些不合时宜的坛坛罐罐,大胆尝试一些新方式、新理念。当然,打破长期以来形成的固化模式,一定要注意不能突破现有制度的约束,更不能自我授权,同时还应当循序渐进。对一些尚不能完全看清摸准的,可先从典型案件做起,再选择某个基层院进行试点,待时机成熟后,最后再在全市检察机关推广。总之,无锡作为法治水平较高的地区,应当而且也有能力在这方面作出自己的贡献,这对全省乃至全国检察推动专业化、加强法治建设都具有深远意义。
(俞波涛 作者系江苏省无锡市人民检察院党组书记、检察长)
