文/本刊记者田野 梁爽

　　这份方案是在中央相关政策文件的基础上，结合江苏实际和前期试点经验制定的，遵循了“精简、务实、效能”的原则，融入了江苏检察元素，体现了江苏检察特色，为全国基层检察院内设机构改革提出了江苏方案。

　　从今年5月1日起，江苏113家基层检察院将全面试点运行内设机构改革。这是2月28日召开的江苏检察机关基层院内设机构改革试点会上明确列出的时间节点。江苏检察内设机构改革大幕正式拉开。

　　在此次会议上，江苏省检察院同时下发了《基层人民检察院内设机构改革全面试点方案》，全面且详尽地规定了改革的方向、原则、机构与职能设置的方式方法，以及业务和人员管理等。

　　据悉，这份方案是在中央相关政策文件的基础上，结合江苏实际和前期试点经验制定的，遵循了“精简、务实、效能”的原则，融入了江苏检察元素，体现了江苏检察特色，为全国检察机关内设机构改革提出了江苏方案。

　　作为司法责任制改革的重要环节，内设机构是检察职权运行的组织体系和重要载体，在落实司法责任制改革中，居于前置性、基础性地位。长期以来，基层院内设机构划分标准不统一、机构设置不合理、机构分工不平衡，这些问题制约和影响了检察机关的效能提升。

　　2016年8月，中编办和最高检联合下发了《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》。2017年7月，全国政法委书记座谈会再次提出，要推动省以下司法机关内设机构改革，建立新型办案团队和新型管理监督机制。

　　江苏省检察院党组高度重视，迅速行动。2016年11月，按照“积极稳妥、有序推进”的原则，采取“边摸索边总结”“以点到面”的办法，确定了南京市玄武区院、高淳区院，泰州市姜堰区院、海陵区院，南通如皋市院、崇川区院6家基层检察院作为试点。改革以来，6家试点院内设机构数量减少一半以上，更多的检察人员被充实到办案一线，案多人少的现象有所缓解，司法办案扁平化运作的工作质效正逐渐凸显。

　　“内设机构改革是我们必须完成的一道‘必答题’，没有现成经验可供借鉴，需要我们坚定信心、踏踏实实、不折不扣抓好方案的贯彻落实。”江苏省检察院检察长刘华在2月28日召开的改革试点会上强调。

　　为保证改革方案顺利落地，会上，省检察院政治部主任杨其江对方案进行了解读，省检察院巡视员方晓林就改革中有关问题的基本考虑作了说明。

　　减机构精标准

　　长期以来，检察机关审批层级过多、行政色彩较浓、综合行政部门机构臃肿等问题始终存在。如何做到健康“瘦身”？江苏检察在“精简”上下足功夫。

　　根据中央相关文件，不同规模的基层检察院，设置不同数量的内设机构。以50人和100人为临界点，规定：编制50人（含50人）以下的院，内设机构不超过5个；51至100人的不超过8个；101人以上的不超过10个。

　　对此，江苏在考虑不同院的体量和办案工作需求等情况下，设置了相对应的“1+4”“2+5+1”和“2+7+1”三种模式。

　　编制在50人（含50人）以下的检察院，按照1+4模式设置内设机构。其中综合管理部门1个，检察业务部门4个。

　　编制51人以上100人以下的检察院，按照2+5+1模式设置内设机构，其中司法行政和综合管理部门各1个，检察业务部门5个。根据人员编制数和办案量考虑设1个专业化业务部门。

　　编制101人以上的检察院，设置为“2+7+1”的模式，其中“2”为司法行政和综合管理部门，“7”则是在5个检察业务部门基础上，增加刑事检察四部、五部，承担未成年人或者刑事执行检察等职责；“1”为可以机动设置1个机构，作为专业性办案机构。

　　在此基础上，江苏检察还“因院制宜”，对划分标准进一步细化。

　　“在‘规定动作’之外，我们还通过精准测算，继续细化标准，将内设机构的设置模式进行了有针对性的细分，切实有效整合资源，最大限度发挥检察效能。”江苏省检察院政治部主任杨其江表示。

　　经过对全省113家基层院进行了严格测算，全省51人至100人的基层检察院占73%，而这个区间数量跨度比较大，因此，对于51人至60人以下的院，原则上按“1+5”模式设置，即设置1个综合部门，5个业务部门；61人以上至75人以下的院原则上按照“2+5”模式设置，即2个综合部门、5个业务部门，内设机构总数为7个。对于76人以上100人以下的院，各个院可根据办案工作实际需要，可再设立1个专门性或专业性办案机构，内设机构总数为8个。

　　遵循司法办案规律

　　内设机构改革不是“1+1=1”的简单合并，而是为了“1+1>2”的有效融合，既要符合司法改革要求，也要遵循司法办案规律。在各类检察职能中，谁与谁的整合能最大限度提升检察工作效能？江苏方案给出了自己的思路。

　　一方面，保留基本检察业务骨架。聚焦主责主业，突出检察官司法主体地位，是此次江苏内设机构改革的根本目的。三种模式中业务部门与行政部门的数量比例，本身就体现了机构设置重点向业务部门倾斜、人力资源重点向办案一线倾斜的特点。

　　转隶后，检察机关保有侦查监督、公诉、执检、民行、控申、研究室、案管七个业务门类。江苏根据人员数量分类设置，特别是占比绝大多数的50人以上基层院，业务部门设置5至8个，为各业务发展留下空间。同时设置了专门办案部门和专业办案部门，对基层院的差异化发展提供了可能。

　　另一方面，注重职能之间的深度融合。“减机构并不等于减职能。”江苏省检察院巡视员方晓林表示，内设机构减少，法定工作程序不能减少；司法办案的中间层次减少，但监督制约不能减少。检察机关在职能属性、工作内容等方面有明显区分，需要从职能入手，增强横向的协作配合。

　　江苏方案中，总体上的组合是，公诉科与未检科合并，组成刑事检察一部；侦查监督职能与刑事执行检察职能合并，组成刑事检察二部；民事行政检察职能与控告申诉检察职能合并，组成民事行政和控告申诉检察部；案管、研究室、技术科、警务科等组成检察综合业务部；办公室、政治处、行装科等组成检察综合管理部。当然，根据体量和工作需要，还可按规定设置专门办案机构。

　　方晓林介绍，这种组合方式，主要考虑各项检察职能间的交叉重合，避免造成机构虚设，司法资源浪费。例如部分检察院人员、办案数量较少，便将检察辅助和政治工作相关职能分别归入检察综合业务部和检察综合管理部。

　　符合检察工作发展趋势。例如公益诉讼已逐渐成为检察机关的重要职能。考虑到结合司法办案开展行政违法行为监督、公益诉讼的发展趋势以及案件办理的专业化需求，有必要单独设立公益诉讼检察部，充实加强这方面的力量。

　　此外，还要充分考虑检察工作相关业务的关联性、相近性和制约性。使司法办案工作相关环节有效衔接，实现效能提升。

　　对此，南京市高淳区检察院的黄凌昊感受颇深。前期试点期间，他所在的研究室与案管办共同形成了检察业务管理部。黄凌昊坦言，此前两个部门并无过多交集。写调研文章时，案例和数据都要自己到办案部门一个个去打听，不仅影响工作效率，也让材料综合分析价值大打折扣。机构合并后，统一业务应用系统中的案管权限向部门开放。黄凌昊可以足不出户掌握各类数据，还能因需要被授权查阅卷宗，更全面、深入地进行类案分析。今年过年前，他据此撰写的关于打击农村赌博的情况反映，推动了全市该类情况的调查分析。

　　“内设机构优化改革的根本目的，就是通过科学设置机构体系、合理配置检察资源，建立符合司法规律和检察工作特点的科学管理体系。”方晓林表示。

　　为专业化让路

　　在省检察院检察官管理处处长王松看来，检察专业化，包含两个层面。宏观而言，检察的专业化体现在建立突出检察官主体地位的司法办案扁平化模式。

　　据介绍，按照方案改革后，江苏基层检察院各业务部设主任、副主任各一名。主任原则上由分管领导兼任，副主任可由原来的科长担任，也可以通过竞争选拔的方式产生。其中，副主任的职责就是协助主任开展司法管理和行政管理相关工作，并按规定的比例承担司法办案任务。

　　曾经历前期试点的王健，既是泰州市姜堰区检察院副检察长，也是刑事检察部负责人。“随着管理层级压缩，分管领导已不能超脱具体事务，在直接管理部内事务、业务、队伍，当好‘大科长’的同时，还要以一名员额检察官的身份带头办理疑难复杂案件。”为此，王健将办公室搬到了刑事检察部，靠前指挥，一线办公办案。

　　南通如皋市检察院检察长孙亚也表示，尽管院领导层面的担子重了，但原来中层干部的负担轻了，更有精力专注于司法办案。与此同时，一些优秀的办案组组长实际上是没有行政级别的负责人，也同样承担起了一定的司法管理责任。

　　另一方面，检察专业化具体为检察队伍的专业化水平。

　　近日，最高检张军检察长指出，检察队伍要重自强，要着力培养专业能力、专业精神，提高履职本领。刘华检察长近日在发表署名文章时也提到，要将“专业化”作为2018年江苏检察关键词。

　　王松表示：“随着形势和任务的不断变化，司法办案涉及的一些领域专业化要求越来越高，急需培养一批具有专业知识和丰富实践的检察专门人才。”

　　陈莹莹是如皋市检察院年纪最小的员额检察官。2016年，如皋市检察院被确定为试点院后，她被安排在了食药环毒类专业化办案组。尽管已在公诉历练近10年，陈莹莹坦言，在专业化办案组的这两年，是她成长最快的阶段。“专业化办案让我对这类案件研究更深入，把握更精准。”两年下来，办案组还为协助全市编制了涉毒品案件的法律汇编。这在以前多办理简单刑事犯罪的她来说“难以想象”。

　　今年年初，如皋市检察院筹划建立“生态环保检察中心”，专业化集中办理环境资源类案件，陈莹莹成为其中的一员，向新的专业领域再次出发。

　　相较于前期试点的专业办案组织，此次江苏方案特别对“专业办案机构”和“专门办案机构”的设置标准进行了具体规定，将案件办理的专业化、专门化以部门的形式予以固化。

　　方案规定，专业机构主要承办食品、药品、环境资源、金融、网络、知识产权、国家安全等专业性案件；专门办案机构则是指未成年人检察、刑事执行检察等机构。

　　值得一提的是，江苏方案在鼓励的同时，不搞“一刀切”，避免“一味求新求异、但观赏价值大于实用价值”，而是提高设置门槛，细化设置条件，注重务实和效能的发挥。

　　方案规定，专业机构的设置要充分考虑满足办案任务需要和经济社会发展，符合司法规律，并且上年度专业性案件审查起诉数量一般在70件以上；未成年人检察机构的设置需符合“上年度未成年人刑事案件审查批捕、审查起诉数量超过70件，或帮护、救助、矫正总人数超过100人”的标准；刑事执行检察专门机构的设置要保证“上年度刑事执行监督案件数量超过450件（不含社区矫正、强制医疗监督案件），或年度社区矫正、强制医疗监督总人数超过650人。”

　　内设机构改革后，基层院主要任务是司法办案。机构设置不再“五脏俱全”，上级院与下级院如何对接？司法管理与行政管理关系如何理顺？这些试点中存在的难题，此次江苏方案均给出了明确方向。

　　杨其江在解读方案时，明确要求为基层院减负。“检察官承担的各种额外的、与司法办案无关的工作，采取切实措施，全面为基层减轻负担和压力。”

　　“首先是要转变观念，理顺上下衔接关系。”杨其江表示，三级检察院承担的工作任务不同，要求也不一样，机构设置也不必完全对应。省、设区市检察院要转变观念，改进对下指导方式，避免交叉重复、政出多门。

　　另一方面，诸如法律政策研究、教育培训、司法鉴定等部分职能调整由设区市院统一行使，不再纳入对基层院考核范围。

　　此外，江苏方案提出全省统一名称、统一职能、统一标准、统一设置模式，切实改变过去突出主业不够、交叉重复、职责不清情况，实现检察机关内设机构的科学规范统一。

　　据悉，此次全面试点分三个步骤推进，所有基层院的改革方案先由市检察院审核，再由省检察院最后把关。从岗位名称到个人安排，悉数列明，逐一过堂，确保规范统一落到实处。

　　（责编卢颖）