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行政争议实质性化解的难点和破解路径
2021-10-20 17:11:00  来源:清风苑

文/王永虎

江苏省张家港市人民检察院

一、行政争议实质性化解的内涵和意义

(一)基本内涵。从检察机关的视角来说,行政争议实质性化解,就是要围绕检察履职,检察官成为检察调解员,对行政机关和行政相对人之间的实质性行政争议,采取公开听证、法制教育、释法说理等方式,促成和解,实现案结事了政和。

(二)法源基础。有人认为行政检察就是对生效裁判监督、执行监督、审判人员违法监督,行政争议化解纳入行政检察范畴,有可能会偏离主责主业。笔者认为,检察机关化解行政争议有法律授权,属于行政检察履职行为。《行政诉讼法》第一条规定:为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。从第一条中可以看出解决行政争议是行政诉讼的目的之一。行政检察制度规定在行政诉讼法之中,如行政诉讼法第十一、九十三、一百零一条规定检察机关的职责,对行政生效裁判结果、审判程序中的审判人员违法行为、行政执行活动进行监督,因此可以认为行政检察的目的包含有解决行政争议。从这个角度看行政诉讼法授予了检察机关化解行政争议的职责,检察机关化解行政争议属于行政检察履职行为,是检察机关的主责主业之一,是检察履职的应有之义。此外,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《人民检察院行政诉讼监督规则》都将行政争议实质性化解作为检察机关全面深化行政检察监督的重要内容。

(三)“枫桥经验”的借鉴。20世纪60年代初,浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的枫桥经验。“枫桥经验”的精髓就是“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地化解”。据统计,近年来枫桥镇成功调处各类纠纷1000多件,调处成功率97.2%,其中80%的纠纷在村一级就得到了解决。枫桥经验对于做好行政争议化解工作具有借鉴和参考意义,就是在办案中不能就案办案,要提升站位,兼顾政治效果、法律效果、社会效果的统一。从案结事了政和的角度出发,实质化解矛盾,保障民生民安,推动政府平安建设。在借鉴学习枫桥经验的基础上,深化矛盾化解的理念,善于用法治思维和法治方式来化解行政争议,解决好涉及群众切身利益的突出问题,促进社会安定有序、国家长治久安。

二、化解工作的难点和困境

(一)从案件角度

1.关联案件多。当事人往往因为一件事如一次拆迁提起几十件行政诉讼。而有的案件当事人与政府之间因为一件事引发多起矛盾纠纷,甚至行政和民事案件交织,如周某某与江苏省张家港市某镇政府拆迁纠纷案,周某某以政府为被告先后提起行政、民事诉讼9件,周某某要求政府赔偿拆迁中砍伐其树木的损失,要求对其房屋重新安置,要求支付拆迁安置费等,案件错综复杂。

2.当事人双方矛盾深。当事人与行政机关双方往往积怨深矛盾往往持续多年,有的持续几年,十几年,甚至长达数十年。当事人之间矛盾持续时间长,互不信任,相互埋怨,各不相让。

3.当事人年龄偏大。行政案件当事人普遍偏大,当事人年纪大,往往思想固化,固执己见,做其思想工作,释法说理难度高。如周某某与张家港市锦丰镇政府拆迁案,当事人周某某已经71岁,在化解工作中,其思前顾后,坚持自己的观点,且情绪较为激动,所以化解工作中与当事人的沟通需要细心耐心,慢慢打开其心结。

4.化解工作要求高、难度大。化解工作涉及方方面面,解决问题往往要和多个部门沟通,如拆迁纠纷,案件可能涉及市、区司法局、住建局、信访局、征收中心等多个部门,如何和多个部门沟通,如何找到有权代表都需要付出诸多努力。除了沟通工作,梳理繁杂的案情,理顺化解工作流程,制定可行的化解工作方案,稳步有序开展化解工作都需要缜密思考,审慎抉择。

(二)基层检察机关的困境

1.案件人员受限,不能化解。行政争议化解需要以检察机关受理的案件为依托,而基层检察机关受理的行政监督案件有限,因为很多行政案件,一审判决后当事人多数会提起上诉,对于二审生效判决,基层检察机关没有监督权限。目前多地行政案件实行集中管辖,本地当事人之间的行政纠纷由本市其他基层法院审理,这可以客观上限缩了化解案件数量。此外化解工作需要投入大量的精力,需要一定的化解团队人员支持,而基层检察院行政检察目前人员配备偏弱,团队人员精力有限。

2.专业性强,不会化解。行政争议实质性化解对于基层检察机关来说,是一个既熟悉又陌生的工作,熟悉在于上级院对化解工作高度重视,部署开展了专项活动,其重要性不言而喻。陌生在于化解工作专业性强,目前还缺乏流程指引、操作规范等,不知道如何开展化解工作,哪些案件适宜化解,难以找到工作的切入点和方式方法等。

3.化解的度难以把握,不敢化解。目前在化解工作中,往往需要行政机关做出一定让步,特别是对于拆迁纠纷,行政相对人多数为“钉子户”、信访户等,在化解中,政府可能参考现有政策规定,给予当事人一些经济利益补偿。但是政府的让步是否合理合法,让步是不是无原则的退让,不免让参与化解的承办检察官有所担忧。对比,笔者认为应把握好检察机关的定位,检察官在化解中是检察调解员,只是居中协调,对于和解协议内容,让步的程度等只是提出法律意见,具体拆迁政策等规定由行政机关来把握,打消化解工作的顾虑。

三、化解工作具体路径

(一)详细了解案情。在充分掌握案情的基础上,与当事人和政府机关镇沟通,充分赢得双方信任,为化解工作争取主动。在案件化解初期,对于关联较多的案件,应一案一表格,详细分析,需要全面细致地了解案情,这样才能找到化解的突破口,夯实化解基础。

(二)分析化解的必要性和可行性。在分析化解必要性问题时,要充分考虑化解的现实迫切需要。从检察机关、行政机关、当事人角度各算好一笔“账”。对于检察机关而言,如当事人因为一件拆迁事宜提起数十件诉讼,虽然进入检察环节的仅有一件监督案件,但后续案件经过一审、二审、再审后都会申请检察监督,所以要看到潜在的案件,化解有必要性。对于行政机关来说,如果问题得不到及时解决,往往会耽误政府的重大民生工程建设,拆迁工程的推进等,从依法全面履职的角度,化解亦有其必要性。对于当事人来说,从解决现实问题看,如双方不和解,则纠纷会无限期僵持下去。

从可行性角度来说,要对各方诉求进行全面梳理,深入评估涉案矛盾风险和利益平衡点,找出双方诉求的差距,现有化解可利用的条件,评估和论证化解的现实可能性。

(三)制定化解工作方案。从案件案情出发,围绕双方当事人诉求,找到问题症结,围绕关键问题,仔细研究推进化解工作的措施,稳步有序推进化解工作,列明化解要推进的各项工作和时间表,化解工作方案应经集体讨论并经分管检察长审批。

(四)调查核实,释法说理,做双方当事人的工作。在化解中,要充分运用检察机关的调查核实权,查明有无程序空转问题,案件的关键事实等;做当事人的工作,尤其是行政相对人的工作,要融情融法融理,讲究细心、耐心、专心。要耐心倾听,持续释法说理,要将心比心,换位思考,降低当事人预期。在做政府一方的工作,要讲究策略方法,要抓住关键人,抓住问题的牛鼻子。

(五)和解协议达成。在和解协议达成上,检察机关的定位是居中调解,检察官的角色定位是检察调解员,和解协议是双方自愿依法达成,对于和解协议应由当事人起草,检察机关从法律专业视角,提出修改意见,供双方参考,由双方当事人进行确认。

(六)和解签约仪式。对和解签约仪式,检察机关对流程要提出法律意见,充分体现仪式感,确保和解签约仪式规范有序进行,检察机关应派员参加和解签约仪式,在出席和解签约仪式,检察官既不是监督员更不是见证员,而是代表检察机关参加签约仪式,并适度发表意见。

作者:  编辑:梁爽  
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