文/闫小旺

江苏省南京市溧水区人民检察院

文/简婷

江苏省南京市溧水区人民检察院

基本案情

2008年6月，付某从社区承租约180 亩土地，后转租给他人进行经营性活动。2013年1月，付某承租的土地部分被纳入林地保护范围。相关承租人为生产经营，未经审批擅自破坏林木，占用林地搭建厂房、堆放砂石、铺设水泥地等。2023年9月，A市B区检察院在发现上述情况并开展调查后，依法向相关行政主管部门发出检察建议，督促切实履行辖区森林资源监督管理职责，对相关责任人员破坏林木、擅自改变林地用途等违法行为依法进行处理，并恢复受损林地。同年11月，相关行政主管部门回复称，已采取整改措施。A市B区检察院收到回复后，持续跟进调查，发现案涉被破坏林地尚未恢复。经询问，相关行政主管部门反馈，因案涉地块历经多次转租、回租，林地破坏时间跨度长、牵涉人员广，难以查明具体责任人，执法难度大，影响林地恢复进度。

2024年12月27日，A市B区检察院依法提起行政公益诉讼，诉请判令相关行政主管部门依法履行森林资源监督管理职责，有效恢复被破坏林地。法院审理期间，检察机关促推多方联动协作，受损林地得以恢复。2025年3月，经第三方机构验收评估及实地查看修复效果，A市B区检察院向法院申请终结诉讼，法院裁定本案终结诉讼。

分歧意见

问题一：行政机关已按期回复检察建议，因执法存在困难导致受损公益未及时修复的，是否符合提起行政公益诉讼条件。

第一种意见认为，行政机关收到检察建议后按期回复，因案涉地块历经多次转租、回租，时间跨度长、牵涉人员广，行政执法难度较大，导致未及时完成整改，具有客观原因，不符合提起行政公益诉讼条件。

第二种意见认为，虽然行政机关回复称已履行相应职责推动整改，但并未采取有效措施制止违法行为，受损公益仍长期未得到恢复，公益损害事实仍然存在，符合提起公益诉讼条件。

问题二：检察机关提起行政公益诉讼后，行政机关积极履职、受损公益得以修复的，应以何种方式结案。

第一种意见认为，检察机关提起行政公益诉讼后，督促行政机关依法履职，受损公益最终得以修复的，参照行政诉讼程序，检察机关应以行政公益诉求已全部实现为由，向法院申请撤回起诉或由法院判决确认行政行为违法。

第二种意见认为，在检察机关提起诉讼后、法院判决前，行政机关依法履职有效修复受损公益的，检察机关可以探索申请裁定终结诉讼的结案方式，以彰显行政公益诉讼特殊价值。

观点评析

（一）关于第一个争议问题，笔者同意第二种意见。具体理由如下：

提起行政公益诉讼，是检察机关以“诉”的方式行使法律监督职权，通过促使行政机关依法行政，进而保护国家利益或社会公共利益的重要方式。对于一些检察建议解决不了的问题，检察机关应坚持以“诉”的确认体现司法价值引领，保障监督刚性，以诉讼程序确保法律监督权始终在法治轨道上运行。根据行政诉讼法及有关规定，检察机关发现行政机关未依法履职致使公共利益受损的，提出检察建议并督促依法履职，行政机关未依法履职的，检察机关应依法提起行政公益诉讼。对于制发检察建议并收到整改回函后是否需要提起行政公益诉讼，判断的实质在于是否具有“可诉性”，关键是相关行政机关是否依法履行维护国家利益或者社会公共利益的法定职责，以及国家利益或者社会公共利益是否仍处于受损害状态。

具体案件中，判断是否具有“可诉性”的四个基本要素分别是“适格诉讼主体”“违法行为”“公益损害事实”以及“法律明确授权”。就本案而言，检察机关作为监督主体是提起行政公益诉讼的适格主体，某行政机关作为行政主管部门，对受损公益林负有监督管理职责，诉讼主体适格。涉案公益林属于可以提起公益诉讼的案件领域，检察机关依法提出检察建议并督促整改后一年多的时间，涉案公益林用地仍存在搭建厂房、堆放砂石、铺设水泥地等情况，持续处于受损害状态，公益损害事实客观存在。检察机关经建议督促，行政机关仍未全面履职，提起行政公益诉讼符合法定程序，亦有明确的法律授权。

本案存在分歧的关键在于判断行政机关是否存在未依法履职的违法行为。对照《人民检察院公益诉讼办案规则》中检察机关可以认定行政机关未依法履行职责的有关情形，认定行政机关违法行为，应当以行政机关法定职责为依据，参照行政机关执法权力清单和责任清单，审查其是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为，公共利益是否得到有效维护等，同时结合违法事实形成的历史原因、履职整改的客观障碍和合理期限等因素综合判断。本案中，所涉森林资源受损害持续时间长，主管行政机关不仅长期未能开展有效监管，而且在检察机关提出检察建议后，虽然按期回复，回函称已采取整改措施，但案发后一年多时间，主管行政机关未采取有效措施制止违法行为，没有全面履行法律法规、规章和规范性文件赋予的行政监管职能（如责令停止违法行为、限期恢复植被等），致使违法占用林地行为仍在继续，受损的生态环境没有得到修复，国家利益和社会公共利益没有得到有效保护。

因此，案涉行政机关确存在未依法履行职责，致使社会公共利益处于受侵害状态的情形，符合提起诉讼条件，应当以“诉”的确认推进公益保护。

（二）关于第二个争议问题，笔者同意第二种意见。具体理由如下：

根据现行法律法规，行政机关依法履职致使公益诉讼请求全部实现的，检察机关似乎只有撤回起诉一个选择。但笔者认为，撤回起诉并非行政公益诉讼案件唯一的结案方式。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十八条第（二）项规定，诉讼过程中，作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼权利的，终结诉讼。当检察机关申请终结诉讼时，即代表其在个案中不再行使行政公益诉讼起诉人职权，且没有其他任何主体有资格继承诉讼权利义务，故满足终结诉讼的全部条件，同样可以申请终结诉讼的方式结案。且与检察机关撤回起诉相比，申请裁定终结诉讼更能彰显以“诉”的确认体现司法价值引领，在推动类案治理、强化社会治理方面更具典型意义。

从公共利益维护角度来看，裁定终结诉讼的方式体现了公益诉讼的价值和目的。行政公益诉讼的目的是督促行政机关依法履行职责，维护国家利益和社会公共利益。检察机关提起行政公益诉讼后，若行政机关已经采取有效措施，使受损的公共利益得到恢复，裁定终结诉讼可以及时确认这一成果，避免继续诉讼可能带来的不确定性，体现了公益诉讼制度的价值和意义。从诉讼程序角度来看，裁定终结诉讼有助于节约司法资源、提高诉讼效率。当行政机关在诉讼过程中积极履行职责，致使行政公益诉讼目的基本实现时，裁定终结诉讼可以避免案件继续进行不必要的审理程序，节约司法资源，使行政公益诉讼程序更加高效。从司法实践角度来看，裁定终结诉讼不仅丰富了行政公益诉讼的结案方式，更通过肯定行政机关积极行为促进依法行政。裁定终结诉讼为行政公益诉讼案件的结案方式提供了一种新的选择，使司法机关在处理行政公益诉讼案件时更加灵活，能够根据案件的具体情况选择最合适的结案方式。同时，裁定终结诉讼是对行政机关在诉讼过程中积极履行职责行为的一种肯定，对行政机关依法行政具有正向指引作用。

因此，对于行政机关在诉讼阶段已按照诉讼请求履职并修复公益，没有必要变更诉讼请求确认行为违法的，终结诉讼不失为一种结案方式选择。